II OSK 1902/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 705/20 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 marca 2020 r. nr ... w przedmiocie zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 705/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 marca 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. P. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa procesowego, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w postaci błędnego przyjęcia, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2020 roku zostało wydane zgodnie z prawem wynikającego z błędnego ustalenia, że w sprawie nie zaistniały obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu, gdy w istocie dokonanie wezwania przez organ I instancji wezwania spadkobierców stron do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie nie było możliwe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przez błędne przyjęcie, iż precyzyjne określenie kręgu stron postępowania administracyjnego oraz ich wezwanie do wzięcia udziału w sprawie nie wyczerpuje definicji "zagadnienia wstępnego", a brak sprecyzowania takiego kręgu nie tamuje dalszego procedowania sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie bowiem stwierdziło Kolegium, że przedwczesne było zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wobec stwierdzonych trudności w ustaleniu kręgu stron postępowania bądź ich zawiadomieniu w związku z tym, że wielu spośród figurujących w dokumentach właścicieli nieruchomości zmarło albo nie ustalono ich miejsca pobytu. Odwołując się do poglądów wyrażonych w piśmiennictwie i orzecznictwie organ odwoławczy trafnie zauważył, że zawieszenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem nie są prawa i obowiązku ściśle związane z osobą strony, z uwagi na jej śmierć, jest możliwe tylko wtedy, gdy organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie nie są znani następcy prawni zmarłej strony, którzy w jej miejsce stali się stronami postępowania, lub brak jest warunków do działania w sprawie zarządcy masy spadkowej czy kuratora spadku, zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.) Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego – art. 97, WKP/el. 2019). Ponadto wskazał, że jeśli nie ujawnia się spór między osobami identyfikowanymi jako następcy prawni strony co do ich statusu, to organ administracji publicznej może we własnym zakresie ustalić, kto wstępuje do postępowania w miejsce zmarłej strony. Okoliczność, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest odrębną od wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego, a orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne, jeśli nie ma sporu o następstwo prawne po zmarłej stronie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r. II OSK 411/16). Uwzględniając powyższe uwarunkowania Kolegium trafnie przyjęło, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności podjąć czynności wyjaśniające celem ustalenia spadkobierców zmarłych stron oraz dokładnego wskazania przypadków ewentualnych spadków nieobjętych bądź osób nieznanych z miejsca pobytu. Oczywiście nie można wykluczyć, że mimo przeprowadzenia wskazanych przez Kolegium czynności wyjaśniających konieczne będzie jednak zawieszenie postępowania, jednak powinno to nastąpić w dalszej kolejności, gdy organ wyczerpie możliwości samodzielnego ustalenia kręgu stron postępowania. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracyjny bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator), a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracyjny zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2000 r. I SA 972/99, wyroki WSA w Krakowie z 8 lutego 2013 r. II SA/Kr 1637/12 i 25 kwietnia 2016 r. II SA/Kr 327/16 oraz powołane tam judykaty). Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r. II OSK 2504/19, kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. W wymienionym wyroku wyjaśniono również, że przesłanką do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osoby zmarłej lub ustalenia spadkobierców w drodze poświadczenia dziedziczenia. Z podanych względów Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak było podstaw do stwierdzenia na etapie postępowania odwoławczego, że nie będzie możliwe ustalenie spadkobierców przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy. W konsekwencji zasadna była w sprawie konstatacja co do przedwczesności zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji. W takim stanie sprawy zarzuty kasacyjne okazały się chybione, co skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4