II SA/Kr 693/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. sp. z o.o. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 maja 2025 r. znak WOB.7721.332.2024.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw

Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 maja 2025 r. znak: WOB.7721.332.2024.JKUR uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu (dalej: PINB) nr 132/2024 z dnia 13 sierpnia 2024 r. znak: PINB.5160.R.12.2018 nakazującą spółce T. sp. z o.o. w K. dokonanie rozbiórki wolnostojącego urządzenia reklamowego, tj. budowli w konstrukcji stalowej kratowej trwale połączonej z gruntem za pomocą fundamentów z płyt żelbetowych ułożonych w dwóch rzędach po cztery w każdym o wymiarach w konstrukcji w rzucie poziomym 8mx19m i wysokości nośnika reklamowego wynoszącej około 11m – usytuowanego na dz. nr ewid. [...] w R.. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: W wyniku czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na ww. działce, będącej własnością Z. Ł. i K. Ł. usytuowana jest reklama, której inwestorem była spółka T. . Na wykonanie powyższej reklamy nie zostało uzyskane pozwolenie na budowę. Wobec powyższego postanowieniem PINB nr 14/2018 z dnia 21 stycznia 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r. nakazano inwestorowi rozbiórkę ww. urządzenia reklamowego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. [...] sp. z o.o., będąca następcą prawnym spółki T. Zakwestionowała konieczność uzyskania pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego, które jej zdaniem nie jest trwale związane z gruntem. Ponadto zarzuciła, że organ nie przeprowadził oględzin i nie sprawdził aktualnego stanu posiadania. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotowa reklama jest trwale związana z gruntem, stanowiąc budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem jej wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wobec tego, że termin legalizacji bezskutecznie upłynął dnia 30 czerwca 2019 r., PINB był zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji. W opinii organu odwoławczego błędnie określono jednak adresata tej decyzji. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż inwestorem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest K. [...] sp. z o.o. (wcześniej: T. sp. z o.o.). Fakt, że ww. spółka zawarła umowę cesji ze spółką G. , nie zmienia tego, że to spółka T. zainicjowała i zakończyła budowę spornego urządzenia reklamowego. Zmiany w przedmiocie podmiotu wydzierżawiającego działkę, na której usytuowana jest reklama nie mają znaczenia. W sprawach dotyczących obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę tej samowoli. Jednocześnie organ zauważył, że urządzenie reklamowe, które jest trwale związane z gruntem jest jego częścią składową, przez co urządzenie to stanowi współwłasność właścicieli działki, na której jest ono posadowione. Zdaniem organu wadliwie uczyniono adresatem decyzji wyłącznie inwestora. Jak wynika z odwołania, spółka ta nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a właściciele działki nie wyrażają zgody na rozebranie przez inwestora spornego urządzenia. W tej sytuacji, aby zapewnić wykonalność decyzji, powinna ona zostać skierowana solidarnie do inwestora w postaci K. [...] oraz właścicieli urządzenia w osobach Z. Ł. i K. Ł.. Powyższe uchybienie nie mogło być zdaniem organu odwoławczego sanowane na etapie postępowania odwoławczego, bowiem godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności. Z zasady tej wynika konieczność utrzymania tożsamości sprawy, w tym podmiotów postępowania. Od powyższej decyzji K. [...] złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzuciła, że postępowanie administracyjne było wadliwie prowadzone. Nie przeprowadzono dowodu z oględzin, a nakaz rozbiórki został nałożony na podmiot, który od wielu lat ma następcę prawnego. Zmienił się bowiem właściciel urządzenia reklamowego. Z tego względu, choć spółka zgadza się z uchyleniem decyzji organu I instancji, wadliwe są jej zdaniem wskazania prawne zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nie powinna ona być bowiem adresatem decyzji rozbiórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Po pierwsze należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, zwanej dalej P.b.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która zgodnie z jej art. 39 weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Stosownie bowiem do treści art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – co miało miejsce w niniejszej sprawie – przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt prowadzenia przez inwestora prac budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego, bez pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę gabaryty tego urządzenia oraz fakt trwałego związania z gruntem (urządzenie posadowione jest na żelbetowych płytach drogowych połączonych z elementami kratowymi za pomocą ułożonych w dwóch miejscach podparć, stanowiących swego rodzaju fundament), zasadnie organy uznały, że urządzenie to stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Powyższą kwalifikację potwierdza ugruntowana linia orzecznicza. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiedział się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Przyjmuje się w orzecznictwie, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 2025 r. II OSK 2178/22; z dnia 20 sierpnia 2020 r. II OSK 1630/18; z dnia 10 maja 2013 r. II OSK 39/12; z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10). Stwierdzenie, że urządzenie reklamowe zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, pociągało za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 48 P.b., który stanowi: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Wobec tego, że nie zostały przedłożone dokumenty umożliwiające legalizację obiektu, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Kwestią sporną jest natomiast, kto powinien być adresatem owej decyzji. Skarżąca spółka dąży do pozbycia się odpowiedzialności w tym zakresie argumentując, że nie jest już właścicielem spornego urządzenia reklamowego, dlatego nie powinna być zobowiązana do jego rozbiórki. Rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia należy szukać w treści art. 52 P.b., który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Kwestie adresowania decyzji rozbiórkowych były szeroko omawiane w orzecznictwie. Wynika z niego, że kolejność wymienionych w cyt. przepisie podmiotów nie jest przypadkowa i w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki powinien obarczać inwestora. Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Nie ma w związku z tym znaczenia, że w międzyczasie doszło do cesji praw i obowiązków związanych z umową dzierżawy nieruchomości, na której posadowiona jest sporna reklama. Skoro spółka T. była sprawcą samowoli, może być również adresatem decyzji rozbiórkowej. Dopiero w dalszej kolejności obowiązek rozbiórki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie można również wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020r. sygn. akt II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1479/15). Należy równocześnie pamiętać, że decyzji należy zapewnić wykonalność. Sąd podziela w tym zakresie w pełni stanowisko WSA w Gdańsku przedstawione w wyroku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 120/23, zgodnie z którym art. 52 P.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj., aby nakaz został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 953/22 oraz WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 602/24). W kontekście powyższych rozważań, skierowanie decyzji rozbiórkowej wyłącznie do inwestora w sytuacji, gdy materiał dowodowy stawia pod znakiem zapytania, czy inwestor uzyska od właścicieli nieruchomości, na której posadowiona jest reklama prawo do wykonania prac rozbiórkowych, jest uchybieniem, z góry czyni bowiem decyzję niewykonalną. W takiej sytuacji wnioski organu odwoławczego co do konieczności rozszerzenia kręgu adresatów zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Jednocześnie brak było możliwości zreformowania w tym zakresie decyzji PINB, bowiem nałożenie obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego na kolejne podmioty wymaga zapewnienia im możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję PINB. Obowiązkiem tego organu będzie ustalenie, który z podmiotów wymienionych w art. P.b. na obecnym etapie posiada prawną możliwość wykonania nakazanych czynności. Nakładając obowiązki zw. z usunięciem skutków samowoli budowlanej, organ weźmie przy tym pod uwagę, że skierowanie decyzji musi zapewnić jej wykonalność, a także, że obowiązki mogą obciążać solidarnie – tak jak wskazał organ odwoławczy – inwestora oraz właścicieli nieruchomości. Jednocześnie należy wskazać, że nałożenie obowiązku rozbiórkowego na właścicieli będzie musiało zostać poprzedzone skierowaniem również do nich postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanym. W przeciwnym razie obowiązek rozbiórki byłby nałożony bez wcześniejszego umożliwienia im zalegalizowania samowolnie przeprowadzonych prac budowlanych. Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.