II SA/Kr 589/20

Sygn, akt II SA/Kr 589/20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 22 maja 2019 r. M. K.-J., M. R. oraz K. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości I., polegających na montażu ekranów dźwiękochłonnych w miejscu wcześniej istniejących balustrad schodów zewnętrznych w firma A. Pismem z dnia 12 lipca 2019r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wezwał P. M. R. do złożenia dodatkowych wyjaśnień w związku ze złożonym pismem z dnia 22 maja 2019r. W dniu 3 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił postanowieniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonania konstrukcji i ekranów dźwiękochłonnych przy budynku Zakładu, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie wniósł M. R.. Postanowieniem nr [...] z 19 marca 2020 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej p.b.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 3 października 2019 r. W ocenie organu II instancji analiza art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zaistnienie którejkolwiek z nich prowadzi do sytuacji, w której organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § l k.p.a. jest wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną. Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ do którego podanie wniesiono, stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak rozumieć, że odmowa wszczęcia postępowania, z tej właśnie przyczyny, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § l kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę natury formalnej do wszczęcia postępowania. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. R. we wniosku z dnia 22 maja 2019r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w kwestii legalności wykonania konstrukcji i ekranów dźwiękochłonnych przy budynku firma A nie powołał się na swój interes prawny, nie wskazał tytułu prawnego, który przesądziłby o posiadaniu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wobec wystąpienia w przedmiotowej sprawie oczywistego braku przymiotu strony w odniesieniu do M. R., zasadnym było, w ocenie organu, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. R.. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwałby w postępowaniu przymiot strony i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 61a k.p.a. Zarzucił także naruszenie przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r., poz. 1186; dalej: p.b.), poprzez błędną wykładnię przepisów dotyczących konieczności uzyskania stosownej decyzji lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu przed wykonaniem robót budowlanych przez R. M. na terenie firma A. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący obszernie uzasadnił zarzuty, przedstawił kontekst sprawy, jak też uciążliwości związane z funkcjonowaniem firma A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie (a co za tym idzie, nie prowadzi postępowania dowodowego), lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Nadmienić należy ponadto, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Skarga okazała się zasadna, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skarżącego. Zgodnie z art. 61a §1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 61a § 2 k.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy (inne uzasadnione przyczyny). Oparcie się na przesłance podmiotowej wymaga zweryfikowania statusu wnioskodawcy w określonym kontekście faktycznym i prawnym mogącym potencjalnie "złożyć się" na sprawę administracyjną (rozumianą jako przedmiot postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jej istnienie warunkuje kompetencja właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem może być konkretny podmiot, co znajduje oparcie w normie prawa materialnego. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to konieczność odniesienia się przez organ administracji do określonej materialnej podstawy prawnej mogącej stanowić punkt odniesienia do żądania wnioskodawcy i do określonych uwarunkowań faktycznych pozwalających ocenić związek żądającego wszczęcia postępowania z przedmiotem sprawy. Nie można bowiem być stroną "w ogóle", ale w odniesieniu do konkretnej sprawy. Analizując przez pryzmat powyższych uwag zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji Sąd doszedł do przekonania, że wydane zostały z naruszeniem art. 61a §a k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że w piśmie z 22 maja 2019 r. wnioskodawcy (w tym M. R.) zwrócili się o wszczęcie postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości I., polegających na montażu ekranów dźwiękochłonnych w miejscu wcześniej istniejących balustrad schodów zewnętrznych w firma A, przywołując dwie podstawy żądania: postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i postępowanie w kwestii legalności wykonania konstrukcji i ekranów dźwiękochłonnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wezwał M. R. do sprecyzowania wniosku pismem z 12 lipca 2019 r., w szczególności do sprecyzowania, czy chodzi o jedno postępowanie, czy też dwa – w sprawie samowoli budowlanej oraz w sprawie stanu technicznego obiektu. W piśmie z dnia 9 września 2019 r. M. R. zakwestionował zasadność wezwania, żądając załatwienia podania zgodnie z jego treścią i obowiązującymi przepisami k.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania, organ I instancji zbadał status M. R. pod kątem wymogów z art. 28 k.p.a., odniósł się do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przywołał orzeczenie dotyczące statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 p.b., jak też przeanalizował lokalizację kwestionowanego ekranu, w stosunku do nieruchomości skarżących, wykluczając jego oddziaływanie na sąsiednie budynki. Stanowisko takie podzielił organ II instancji. Pomimo obszerności uzasadnień postanowień organów obu instancji brak w nich jednoznacznego odniesienia się do konkretnej normy prawa materialnego, od której zależny jest status strony. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy analiza dotyczy postępowania w sprawie samowoli budowlanej czy sprawy nieprawidłowego stanu technicznego budynku. Skoro wnioskodawca żądał wszczęcia dwóch postępowań i, mimo wezwania, nie sprecyzował wniosku, ograniczając go do jednej podstawy prawnej, należało osobno rozważyć dopuszczalność wszczęcia postępowania w oparciu o każdą ze wskazanych podstaw prawnych. Wskazane przez wnioskodawcę podstawy prawne dotyczą bowiem odmiennych sytuacji: naruszenia przepisów budowlanych przy realizacji robót budowlanych (art. 48, art. 49b, art. 50-51 p.b.) oraz sytuacji, w której istniejący obiekt budowlany może zagrażać np. życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku (art. 66 p.b.). W obu sytuacjach odmienne uwarunkowania decydują o statusie strony. Wobec tego Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 61a §1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wykładnię prawa przedstawioną w niniejszej sprawie, przyjmując, że wnioskodawca żądał wszczęcia dwóch odrębnych postępowań, co do których konieczna jest osobna ocena dopuszczalności ich wszczęcia, a co za tym idzie konieczne jest osobne rozpatrzenie tych żądań. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §1 p.p.s.a.