II SA/Kr 491/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Fronc SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r., nr [...], znak: [...] nakazał właścicielce lokalu mieszkalnego z przynależnym tarasem o numeracji porządkowej [...] (budowlane LM7) w budynku przy [...] w K., na działce nr [...] obr. [...][...] - A. T. 1. Wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową oficyny budynku Plac [...] w K. o konstrukcję drewnianą o wymiarach 10 x 5 m w rzucie z barierką na wysokość 1,1 m, pełniącą funkcję zadaszenia tarasu przynależnego i dostępnego z mieszkania nr [...] ww. budynku (...) 2. Przedłożyć w PINB w K. - Powiat Grodzki dokumenty związane z ww. budową, wskazane szczegółowo w sentencji postanowienia. Postanowienie to wydane zostało na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i w związku z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 lipca 2018 r. znak: [...] stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia A. T. na ww. postanowienie. W dniu 30 maja 2019 r. (data nadania przesyłki poleconej) A. T. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem PINB z 27 listopada 2017 r. wskazując, że bez własnej winy została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, bowiem organ przesłał to postanowienie na adres, pod którym nigdy nie zamieszkiwała. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem nr [...] z dnia 9 października 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, żądanego wnioskiem z dnia 28 maja 2019, doprecyzowanego następnie pismem z dnia 16 lipca 2019 r., 20 sierpnia 2019 r. oraz pismem z dnia 23 września 2019 r., w ramach którego wydane zostało postanowienie PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 27 listopada 2017 r., nr [...], znak: [...] Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania jest możliwe tylko w sprawach zakończonych decyzją ostateczną, a takie rozstrzygnięcie nie zostało jeszcze wydane w sprawie przedmiotowych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu zażalenia A. T. wniesionego na to postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r., znak: [...] utrzymał je w mocy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: u.p.b.). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 145 § 1 k.p.a., w którym mowa jest o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Nadmieniono, że postępowanie legalizacyjne (tryb z art. 48 Prawa budowlanego - a zatem postępowanie w sprawie, której dotyczy przedmiotowy wniosek), jest postępowaniem wieloetapowym. Po wydaniu postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. (nakładającego obowiązek przedłożenia określonych w nim dokumentów), organ I instancji sprawdza wykonanie tego obowiązku, dokonuje oceny zgodności dokumentacji technicznej z przepisami, ustala opłatę legalizacyjna i po jej uiszczeniu wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (art. 49 u.p.b.), bądź w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. - decyzję rozbiórkową (art. 48 ust. 1 u.p.b.). Rozstrzygnięciem kończącym postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 48 u.p.b. jest więc w zależności od winy okoliczności sprawy, decyzja, o której mowa w art. 49 lub art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto podkreślenia wymaga, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane ma charakter dowodowy, a co za tym idzie jest postanowieniem incydentalnym w sprawie i nie kończy sprawy administracyjnej w przedmiocie samowolnej nadbudowy oficyny budynku Plac [...] w K.. A skoro postanowienie PINB nr [...] z dnia 27 listopada 2017 r. znak: ROIK [...] nie kończy sprawy w sposób, o którym mowa w art. 104 k.p.a., brak było podstaw pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym MWINB uznał, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne, wobec zaistnienia przesłanki o charakterze przedmiotowym. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. T., zarzucając: 1/ naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, gdyż korespondencja w tej sprawie wysłana została na adres nie należący do Skarżącej co było równoznaczne z pozbawieniem strony czynnego udziału tu postępowaniu bez jej winy i wyczerpało przesłanki do wznowienia postępowania oparte na powyższym artykule i jest naruszeniem praw strony zawartych w art. 10 k.p.a., stanowiącym jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego 2/ błędną ocenę hipotezy i przesłanek z art. 145 k.p.a. zastosowaną w tym przypadku polegająca na tym, że organ uznał jakoby wznowienie postępowania jest niemożliwe z racji zakończenia go postanowieniem, a tym czasem według prawidłowego zastosowania tego artykułu ugruntowanego także w orzecznictwie należy go stosować także w odniesieniu do postępowań zakończonych postanowieniem. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona wadliwe i wymaga uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego badając dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane całkowicie pominęły regulację znajdującą się w art. 126 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Tymczasem PINB przyjął, że wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem w ogóle nie jest możliwe, a MWINB – że jest możliwe tylko w przypadku postanowień kończących postępowanie (str. 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). W art. 126 k.p.a. mowa jest o odpowiednim stosowaniu przepisów o wznowieniu postępowania do postanowień, na które służy zażalenie. Niewątpliwie postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane należy do tej kategorii. Należy jednak pochylić się na kwestią odpowiedniego zastosowania przepisów art. 145 i następne w tym konkretnym przypadku. Jak wskazuje się w doktrynie (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 126 pkt 3) "Postanowienia ostateczne zaskarżalne zażaleniem (...) mogą być wzruszone w nadzwyczajnych postępowaniach kontrolnych, a mianowicie w wyniku wznowienia incydentalnego postępowania, w którym zapadło postanowienie (art. 145–152), względnie w postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności (art. 156–159). (...) W orzecznictwie wskazano na – niemające bezpośrednio oparcia w ustawie, a uzasadnione względami systemowymi – ograniczenie stosowania trybu wznowienia postępowania incydentalnego zakończonego przez wydanie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem lub postanowienia wymienionego w art. 134. Jest nim pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wydanej w postępowaniu, w którym zapadło postanowienie." Podzielając ten pogląd należy zaznaczyć, że całkowicie błędne jest stanowisko organu I instancji o niedopuszczalności wznowienia postępowania dopóki nie zostanie ono zakończone decyzją kończącą to postępowanie. Przeciwnie – w tym konkretnym przypadku wydanie decyzji może czynić bezprzedmiotowym wznowienie postępowania w zakresie postanowienia wydanego na wstępnym jego etapie legalizacji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W tym samym komentarzu stwierdza się dalej: "W wyroku z 13.12.2017 r., II OSK 800/17, LEX nr 2449202, NSA trafnie wskazał na dalsze okoliczności, które należy uwzględnić przy wyznaczaniu zakresu postanowień, co do których mogą mieć zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania. Stwierdził mianowicie, że art. 126 nie przewiduje generalnej możliwości wznawiania postępowania w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie, gdyż oznaczałoby to, że instytucja wznowienia postępowania znajduje zastosowanie do postanowień w szerszym zakresie niż do decyzji, niezależnie od tego, czy w ogóle i w jakim stopniu wpłynęły na wynik postępowania w sprawie. Odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przepisów dotyczących wznowienia postępowania oznacza, że przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie (np. postanowienie o wymierzeniu grzywny z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego), jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Przykładem tego rodzaju postanowienia jest wydawane na podstawie art. 49 ust. 1 pr. bud. postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, które wprawdzie nie kończy postępowania legalizacyjnego, ale jego wykonanie ma kluczowy wpływ na możliwość uzyskania przez stronę decyzji, o jakiej mowa w art. 49 ust. 4 pr. bud., oraz postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 pr. bud., które determinuje treść decyzji wydawanej na podstawie art. 50a pkt 2 pr. bud." Na ten wyrok (sygn. II OSK 800/17) powołała się również skarżąca, zwracając uwagę na analogiczny stan faktyczny w niniejszej sprawie. Przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny była ocena, czy jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. Jest to co prawda odmienny tryb, niż wynikający z art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, niemniej jednak oba postanowienia wykazują liczne podobieństwa: są wydawane na pierwszym etapie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej; determinują również na przyszłość granice tego postępowania, w tym również zakres decyzji; rozstrzygają o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o nałożeniu na inwestora określonych obowiązków, od realizacji których zależy późniejsza legalizacja robót. W sposób bardzo konkretny wpływają na prawa i obowiązki inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku przyjął: "(...) takim postanowieniem, które nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ale ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie jest także postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem zgodnie z art. 50a pkt 2 tej samej ustawy w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Treść decyzji organu nadzoru budowlanego jest zatem w tej sytuacji determinowana przez uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych". W ocenie Sądu analogicznie należy ocenić postanowienie wydawane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że jest możliwe wznowienie postępowania "zakończonego" takim postanowieniem. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji zastosują powyższą wykładnię art. 126 w zw. z art. 145 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie może na obecnym etapie postępowania w sposób wiążący wypowiedzieć się co do zasadności samego wniosku o wznowienie, bowiem jego dalsze procedowanie zależy od spełnienia jeszcze innych warunków, wynikających z art. 145 i 148 k.p.a. – które dotychczas nie były analizowane przez organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o uchylenie zaskarżonego postanowienia "i wznowienie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a." trzeba wskazać, że powołana jednostka redakcyjna nie istnieje – art. 145 § 1 p.p.s.a. ma tylko punkty: 1 – 3. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do wznawiania postępowania administracyjnego, a jedynie kontroluje prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji. Wobec powyższego – z uwagi na pomięcie treści art. 126 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).