II SA/Kr 446/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2023 r. sprzeciwu B. B. od decyzji nr 106/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., znak WOB.7721.525.2020.JKUT w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych oddala sprzeciw. \

Decyzją z nr 223/20 z dnia 19 października 2020 r. znak: NB.5160.5.87.2020.KR Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "robót ziemnych prowadzonych na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] obr. [...] w rejonie u.l [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę". Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 28 września 2020 r. organ I instancji stwierdził nawiezienie ziemi wraz z mieszanką kamieni i jej rozplantowanie na prawie całym obszarze działki. PINB ustalił, że wykonane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i w ogóle nie podlegały reżimowi ustawy Prawo budowlane, dlatego też prowadzone przez niego postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 106/2023 z dnia 14 marca 2023 r., znak: WOB.7721.525.2020.JKUT uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 w związku z art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: upb). Uzasadniając tę decyzję MWINB wskazał, że na dzień wydania przez PINB skarżonej decyzji inwestycja realizowana na działkach nr [...] i [...] obr. [...] rejonie ul. [...] w miejscowości Z. znajdowała się w fazie robót przygotowawczych, co potwierdziły przeprowadzone prze organ I instancji oględziny. W ramach postępowania odwoławczego postanowieniem nr 867/2022 z dnia 3 listopada 2022 r. znak: WOB.7721.525.2020.JKUT organ II instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez przeprowadzenie w trybie art. 81 ust. 4 upb (z uwzględnieniem art. 81 a ust. 2 i 3 upb) czynności kontrolnych na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] w miejscowości Z. celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego na ww. działkach. Należy w szczególności ustalić, czy od dnia poprzednich czynności w terenie na ww. działkach prowadzone były roboty budowlane i czy nie doprowadziły one do powstania obiektu budowlanego w postaci utwardzonego placu postojowego (parkingu). W sytuacji stwierdzenia istnienia obiektu budowlanego należy wyznaczyć jego wymiary oraz określić lokalizację. Do sporządzonego protokołu należy dołączyć szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Za pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: NB.5160.5.87.2020 organ I instancji przesłał do MWINB materiał dowodowy uzupełniony w związku z ww. postanowieniem. Ustalenia dokonane przez PINB w dniu 6 grudnia 2022 r. w ramach zleconego postępowania uzupełniającego pozwalają na stwierdzenie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy na działkach nr [...] obr[...] w Z. miała miejsce realizacja placu postojowego. Oznacza to, że od dnia wydania skarżonej decyzji PINB nr 223/20 z dnia 19 października 2020 r. znak: NB.5160.5.87.2020.KR zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) zakres postępowania odwoławczego jest tożsamy z zakresem postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy zobowiązany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania rozstrzygnięcia. W ocenie MWINB zaistniała na etapie postępowania przed organem odwoławczym zmiana stanu faktycznego analizowanej sprawy spowodowała, że w celu zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego niezbędne jest wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo braku definicji "placu postojowego" w ustawie Prawo budowlane, należy uznać, że plac postojowy to teren odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do stałego i zamierzonego parkowania pojazdów i maszyn. Ponadto powinien on mieć odpowiednio przygotowaną nawierzchnię. Plac postojowy stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, wzniesiony (wybudowany) dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 upb). Nie bez znaczenia jest więc sposób użytkowania terenu objętego przedmiotowymi robotami budowlanymi. Sposób użytkowania przedmiotowego utwardzenia oraz jego przeznaczenie w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości organu odwoławczego. Dalej przeanalizowano ustalenia faktyczne dokonane w kontekście obowiązujących przepisów i stwierdzono, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego - placu postojowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obr[...] w Z., tj. budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 upb. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 upb: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-37". Analiza treści art. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 upb pozwala przyjąć, że pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Powyższy przepis stanowiąc wyjątek od reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 upb ma charakter przepisu szczególnego, a w konsekwencji winien być poddawany ścisłej wykładni. Według natomiast art. 29 ust. 2 pkt 7 upb (odpowiednio w dacie budowy spornego obiektu: art. 29 ust. 1 pkt 10 upb) nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000). Wymaga ponownego zaznaczenia, że ustawodawca odrębnie traktuje parking, plac postojowy oraz stanowiska postojowe. Świadczy o tym sama treść art. 29 ust. 1 pkt 19 i art. 29 ust. 4 pkt 4 upb gdzie odrębnie traktuje się utwardzenie powierzchni oraz miejsca postojowe. Mimo, iż plac postojowy nie zawiera wyznaczonych stanowisk, co przesądza o niemożności traktowania go jako parkingu, konieczność uzyskania pozwolenia na budowę albo jego brak determinowała będzie ilość miejsc przeznaczonych na postój i parkowanie pojazdów. W niniejszej sprawie analizując wielkość utwardzonej powierzchni gruntu (vide: szkic sytuacyjny - k. 103 akt PINB) i konfrontując ją z treścią § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy podnieść, że na przedmiotowym utwardzonym terenie można fizycznie urządzić więcej niż 10 stanowisk postojowych dla pojazdów mechanicznych. Zatem wykonanie przedmiotowego utwardzonego placu postojowego na działkach nr [...] obr. [...] w Z. wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, to przedmiotowy obiekt stanowi tzw. samowolę budowlaną, względem której organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotowa sprawa została wszczęta w dniu 31 sierpnia 2020 r., a więc na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) zastosowanie winny znaleźć co do zasady przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizacją. Mając na uwadze wszystko powyższe, MWINB przyjął, iż decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie została wydana przedwcześnie. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala obecnie na jednoznaczne stwierdzenie, że wskutek przedmiotowych robót powstał obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, względem której konieczne jest przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji w 2020 r. Dlatego też konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji po myśli art. 138 § 2 k.p.a.. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. B., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, wobec czego organ II instancji powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2) naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 223/20 z dnia 19 października 2020 r., znak: NB.5160.5.87.2020.KR, odwołanie zostało złożone przez stronę postępowania, w sytuacji gdy C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. błędnie został przyznany status strony postępowania, wobec czego organ nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze; 3) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie statusu strony C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. mimo tego, że podmiot ten nie posiada interesu prawnego, który determinowałby jego udział w niniejszym postępowaniu, czego konsekwencją było wydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo tego, że przy prawidłowo ustalonym kręgu stron postępowania organ II instancji winien był umorzyć postępowanie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie do ponownego rozpatrzenia; 2. o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu przepis ten został zastosowany prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy. MWINB w zaskarżonej decyzji wyjaśnił zasadę dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji. Wymaga to uwzględnienia aktualnego w dacie orzekania stanu faktycznego i stanu prawnego. Niewątpliwie stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie: o ile na etapie postępowania przed organem I instancji mieliśmy do czynienia jedynie z wykonaniem robót ziemnych polegających na nawiezieniu ziemi z mieszanką kamieni i jej rozplantowaniem, o tyle po wydaniu decyzji przez PINB doszło do powstania budowli - utwardzonego placu postojowego na działkach nr [...] obr. [...] w Z., co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Mimo, że formalnie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzja PINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jednak – w świetle tak istotnej zmiany stanu faktycznego – należało przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził bowiem zaistnienie podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, co niewątpliwie wymaga ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego uznania spółki C. sp. z o.o. w W. należy w pierwszej kolejności wskazać, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego dotyczącym prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane krąg stron określa się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ I instancji powołał się na ten przepis twierdząc, że właśnie na tej podstawie ustalił krąg stron postępowania, nie wyjaśnił jednak szczegółowo na czym miałby polegać interes prawny poszczególnych uznanych za strony podmiotów. Z kolei w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie poświęcił tej kwestii żadnej uwagi. Jak wynika z pisma spółki C. z dnia 21 sierpnia 2020 r., które zainicjowało niniejsze postępowanie, spółka jest właścicielem działek nr [...], sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Organ I instancji zgromadził w aktach sprawy wydruk z księgi wieczystej (k. 9-10) oraz wypis z rejestru gruntów, które potwierdzają, że działka nr [...] obr. [...] w Z. stanowi własność tej spółki. W świetle powyższego należy stwierdzić, że ustalenie kręgu stron kontrolowanego postępowania nie było przypadkowe, a organ I instancji podjął określone czynności w celu zweryfikowania tych podmiotów. Należy domniemywać, że spółce C. przypisano interes prawny w rozstrzygnięciu jako właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem samowolnie wykonanych robót budowlanych, co jest częstą praktyką w sprawach toczących się w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z kolei rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do szczegółowego badania kwestii interesu prawnego przysługującego poszczególnym podmiotom uznanym za strony, bowiem wykracza to poza granice rozpoznania sprawy wyznaczone przez przytoczone wcześniej art. 64e p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań należało dojść do wniosku, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – w świetle stwierdzonych przez siebie istotnych zmian stanu faktycznego – miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro w trakcie postępowania odwoławczego strona wykonała samowolnie obiekt budowlany, to zasadne było uchylenie decyzji umarzającej postępowanie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z tych względów sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.