II SA/Kr 445/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2026 r. znak: SKO.PW/4171/6/2026 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.

II SA/Kr 445/26 UZASADNIENIE S. sp. z o.o. w D. (dalej: "skarżąca") jako właścicielka działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wniosła do Burmistrza Gminy i Miasta Dobczyce o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych przez P. sp. z o.o. w D. (dalej: "spółka") jako właściciela działek nr: [...] [...], na których rozpoczęły się roboty budowlane (budowa muru oporowego, podniesienie poziomu terenu o ok. 1 m, usypanie kilkumetrowych nasypów, zgromadzenie mas ziemnych), wskazując przy tym, że "woda w wyniku poczynionych działań będzie spływać z poziomu podniesionego na niżej położony, co może doprowadzić do zalewania sąsiednich nieruchomości, napływania wraz z wodą luźnej, niezwiązanej gleby powodującej zanieczyszczenia oraz powstawania zastoisk wodnych, co znacznie lub całkowicie uniemożliwi korzystanie z gruntów". Burmistrz Miasta i Gminy Dobczyce decyzją z 15 grudnia 2025 r., znak: GPS.6331.2.2025.MADU, wydaną na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960 ze zm., dalej: "Pw"), odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: "SKO") decyzją z 29 stycznia 2026 r., znak: SKO.PW/4171/6/2026, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało najpierw na treść protokołu oględzin z 1 września 2025 r.: 1) Przedmiotem postępowania jest wał ziemny usytuowany na działce nr [...] znajdujący się od strony północnej działki. Dodatkowo sprawa dotyczy wału ziemnego znajdującego się od strony zachodniej działki oraz nasypu ziemnego znajdującego się w północno-zachodnim narożniku działki nr [...]. 2) Pełnomocnik skarżącej doprecyzował, że sprawa dotyczy nasypu ziemnego od strony północnej oraz nasypu ziemnego od strony północno-zachodniej. 3) Pełnomocnicy skarżącej oświadczyli, że szkody na jej działce nie występują. 4) M. B. oświadczył, że wał od strony północnej działki istnieje prawdopodobnie od sierpnia 2010 r. 5) M. B. oświadczył, że hałda ziemna/urobek z budowy zostanie rozdysponowany na terenie działek stanowiących własność spółki. 6) J. K. wskazała, że ukształtowanie hałdy powoduje spływ wód opadowych na teren działki stanowiący własność spółki. 7) Hałda w rogu działki nr [...] ma wymiary ok. 25m x 30m. Zaobserwowano, że materiał ziemny z tej hałdy jest sukcesywnie zagospodarowywany. 8) Pracownicy PGWWP stwierdzili, że ukształtowanie wałów w północno-zachodniej części działki nr [...] w formie szpica może spowodować, w przypadku powodzi błyskawicznej, odprowadzenie części wód na działki sąsiednie-rolne. 9) W trakcie oględzin wykonano 78 zdjęć. Na działce nr [...] nie zaobserwowano występowania szkód w wyniku działań podjętych przez właściciela działki nr [...]. Następnie SKO wskazało na treść pisma spółki. Wynika z niego, że "wał ziemny" znajdujący się na końcu działek nr [...] i nr [...] został usypany przez służby publiczne, w ramach akcji przeciwpowodziowej i prac interwencyjnych, jako konstrukcja przeciwpowodziowa podczas powodzi w 2010 r. Podniesiono w nim, że po stronie terenów sąsiednich (działka nr [...]) znajduje się część (spadkowa) wału, a po stronie działek sąsiednich skarżąca nie stwierdziła powstania szkody ani nawet nie odniosła takiego zarzutu co do istnienia jakiejkolwiek realnej szkody od strony północnej. W świetle powyższego SKO stwierdziło, że art. 234 ust. 3 Pw wymaga wystąpienia szkody, a sama skarżąca oświadcza, że taka szkoda nie wystąpiła. W żądaniu wszczęcia postępowania skarżąca powołuje się na możliwość zalewania sąsiednich nieruchomości, napływania wraz z wodą luźnej, niezwiązanej gleby powodującej zanieczyszczenia oraz powstawanie zastoisk wodnych, jednak to skarżąca powinna wskazać szkodę na jej gruncie. Szkoda potencjalna nie jest wystarczająca. Co prawda wyjątkowo dopuszcza się szkodę potencjalną, ale działanie musi wprost i bezpośrednio zmierzać do wyrządzenia szkody na gruncie sąsiednim i jest tylko kwestią czasu, kiedy szkoda taka nastąpi. Ustalenie braku szkody po stronie skarżącej sprawia, że powoływanie biegłego byłoby nieuzasadnione. Zarzut braku wyjaśnienia przyczyn powstania wałuje nie rzutuje na wynik sprawy. Skoro wał powstał w 2010 r., to można byłoby podnosić, że minęło 5 lat, o których mowa w art. 234 ust. 5 Pw, jednakże przepis ten nie ma zastosowania, skoro skarżąca wskazuje na brak szkody. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 234 ust. 1 i ust. 3 Pw przez przyjęcie, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej przez spółkę szkodliwie wpływającej na grunty skarżącej; 2) art. 84 § 1 kpa przez zaniechanie dowodu z opinii biegłego hydrologa; 3) art. 80 kpa przez dowolną ocenę dowodów; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie przyczyn powstania wału ziemnego oraz jego wpływu na działki sąsiednie; 5) art. 8 § 1 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w protokole oględzin pojawia się oświadczenie M. B. o usypaniu wału ziemnego najprawdopodobniej w sierpniu 2010 r. wzdłuż północnych i zachodniej granicy nieruchomości spółki celem ochrony supermarketu. Następnie pojawiają się wypowiedzi przedstawicieli PGWWP, że prowizorycznie usypany wał mógł zabezpieczać w trakcie powodzi błyskawicznej sąsiednie zabudowania, a jego ukształtowanie w formie szpica w północno-zachodniej części działki nr [...] może powodować w przypadku powodzi odprowadzanie wód na działki sąsiednie-rolne. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której spółka świadomie podjęła działania mające na celu ochronę swoich obiektów przez takie ukształtowanie terenu, aby w przypadku wystąpienia zagrożenia powodziowego (możliwego ze względu na przepływający w pobliżu tej nieruchomości potok) woda opadowa kierowana była na nieruchomości skarżącej. Usprawiedliwieniem dla tego działania, jakie można by odczytywać z wypowiedzi pracowników PGWWP jest to, że nieruchomości skarżącej są wykorzystywane rolniczo, czyli jak należy rozumieć, takie działanie pozostanie bez wpływu na możliwość korzystania z nich. Organy pominęły i to, że wał, który w 2010 r. miał doraźnie zabezpieczyć posesję spółki stał się stałym elementem zagospodarowania w żaden sposób nieusankcjonowanym zezwoleniami czy pozwoleniami, a także to, że ewentualny spływ wody na grunt skarżącej nie będzie miał jedynie konsekwencji dla upraw, albowiem działka w planie miejscowym od dawna jest przeznaczona pod zabudowę usługową, zaś od grudnia 2025 r. objęta jest pozwoleniem na budowę ośrodka zdrowia. Na koniec skarżąca podkreśliła, że art. 234 ust. 5 Pw nie mógłby znaleźć zastosowania, bo o wale dowiedziała się dopiero podczas oględzin (wcześniej ukształtowanie działki postrzegała jako hałdę z urobku ziemnego powstałego przy robotach budowlanych), a nieruchomości nabyła dopiero w 2023 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji o odmowie nakazania na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 960 z późn. zm.) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. 4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane. 5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Dalej wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, wedle którego sprawy z zakresu zmiany stanu wody na gruncie co do zasady wymagają dla zastosowania art. 234 ustawy Prawo wodne wnikliwego postępowania wyjaśniającego opartego o wiadomości specjalne. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1959/24 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie wymagany był dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy w związku z tym miało miejsce szkodliwe odziaływanie na grunt sąsiedni. W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może zwrócić się" wskazuje, że powołanie biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, również w przypadku gdy w sprawie pojawia się zagadnienie wymagające wiadomości specjalnych. Granice korzystania z tej swobody wyznacza zasada prawdy obiektywnej, gdyż to z tej zasady wypływa obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Do naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy doszłoby zatem wówczas, gdyby ze względu na stopień skomplikowania danej sprawy do jej prawidłowego załatwienia niezbędna okazała się tego rodzaju wiedza ekspercka, którą organ nie dysponuje, a jednocześnie zaniechałby powołania biegłego na daną okoliczność. Co należy jednak podkreślić, oceny co do niezbędności tego dowodu w postępowaniu dokonuje organ administracji publicznej, uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania, a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 30 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1738/22; wyrok NSA z 28.04.2026 r., III OSK 2146/23, LEX nr 4087342). Warunkiem koniecznym do nałożenia nakazów na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. jest wystąpienie szkody, która powiązana jest związkiem przyczynowo -skutkowym z działaniami właściciela gruntów powodującymi zmianę stosunków wodnych. W niniejszej sprawie nie występuje przesłanka zastosowania tego przepisu, albowiem brak jest szkodliwego wpływu dokonanych zmian na grunty sąsiednie. Podkreślenia wymaga, że nie każda zmiana stosunków wodnych daje podstawę od zastosowania przez organ tego przepisu i nałożenia określonych obowiązków i nakazów, ale tylko taka, która równocześnie wywołuje konkretną, możliwą do zidentyfikowania szkodę na gruntach sąsiednich. Szkoda ta nie została wskazana ani we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie, ani na żadnym z jego późniejszych etapów. Co więcej, podczas oględzin spornego terenu w dniu 1 września 2025 r., odnotowano w protokole, że pełnomocnicy spółki S. oświadczyli, że "brak występowania szkód na ich działce spowodowanych ww. działaniem spółki "J. (k. 30-31 akt adm.) W tej sytuacji nie było żadnego powodu, aby powoływać w sprawie biegłego, bo nie było pytania, na które miałby udzielić odpowiedzi, a które najczęściej dotyczy tego czy określone obiektywnie zaistniałe na gruncie zmiany pozostają w związku przyczynowo – skutkowym z zaistniałą, identyfikowalną szkodą. Szkody przyszłe tzw. szkody potencjalne, mogą zostać objęte hipotezą tego przepisu tylko na zasadzie absolutnego wyjątku i w przypadku dokonanej zmiany która jest tego rodzaju, że bezsprzecznie i oczywiście doprowadzi do szkody na gruntach sąsiednich. Końcowo wskazać należy, że kwestia zastosowania art. 234 ust. 5 ustawy prawo wodne wspomniana przez SKO w Krakowie jest zapewne nieporozumieniem. Przepis ten dotyczy bowiem odmowy wszczęcia postępowania w przypadku gdy upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W niniejszej sprawie organ I Instancji wszczął postępowanie, i nie rozważał tego, czy wnioskodawca tj. spółka S. dowiedziała się "o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt" dawniej niż 5 lat od złożenia wniosku. Skoro skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości dopiero od 2023 r., to przed dniem nabycia nieruchomości nie mogłaby dowiedzieć się o szkodliwym oddziaływaniu jakiejkolwiek zmiany, nawet gdyby takie oddziaływanie miało miejsce, czego ostatecznie nie wykazano. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.