II SA/Kr 419/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Izabela Dobosz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku; skargę oddala.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z 28 listopada 2008 r. znak: [....] wydanym na podstawie art. 65 i art. 123 kpa postanowiło przekazać wniosek A.J. o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa gruntów i budynków położonych w G. (obecnie .....), w części dotyczącej nieruchomości ziemskich stanowiących w dacie przejęcia własność jej rodziców (....) - Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia podało, że dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dot. przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - wydanych w trybie przepisów z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., zmienionego dekretem z 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53 po. 404) oraz dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Kolegium wskazało, że orzecznictwo w tym zakresie uległo jednak zmianie, na co wskazuje treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08 ( rozstrzygającego spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Samorządowym Kolegium odwoławczym w K.), w którym to Sąd orzekł, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz.339) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W dalszej części uzasadnienia swojego postanowienia Kolegium przytoczyło ocenę Sądu zawartą w w/w postanowieniu, z której wynika, iż w obecnym stanie prawnym, w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych (utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, póz. 464 ze zm.), która weszła w życie z 1 stycznia 1992 r.), to tym samym organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa nawet, jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r., nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wniosek o ponowne rozpoznania sprawy złożyła A.J. , która zwróciła się z prośbą o rozpatrzenie jej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa gruntów i budynków położonych w G. (obecnie .....), w części dotyczącej nieruchomości ziemskich stanowiących w dacie przejęcia własność jej rodziców (....). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem 12 stycznia 2009 r. znak: [....] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa postanowiło utrzymać w mocy postanowienie własne z 28 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podkreśliło, iż w obowiązującym systemie prawnym przestała istnieć podstawa prawna, w oparciu o którą wydano zakwestionowane orzeczenie, nie ma również organu, który wydał przedmiotowe orzeczenie. W doktrynie prawniczej prezentowany jest pogląd, iż w tego typu przypadkach, gdy nie ma już zarówno organu, jak i rodzaju sprawy, którego dotyczy decyzja, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia jej nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji, przy czym ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732). Powyższa wykładnia prawna została zaaprobowana także przez orzecznictwo sądowo administracyjne (por.: wyrok NSA z 10.09.19991 r., sygn. I SA 646/91, publ. LEX nr 10795; postanowienie NSA z 08.05.2008 r., sygn. I OW 9/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; postanowienie NSA z 04.06.2008 r., sygn. I OW 27/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kolegium wskazało, że w świetle powyższych okoliczności w powoływanym wyżej postanowieniu z dnia 8 maja 2008 r. (sygn I OW 9/08) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że skoro w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet, jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższą wykładnię, uznającą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydawanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339 z póz. zm.), a którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznaje także za własną, w analogicznym stanie prawnym, z tym że odnoszącym się do ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej (Wojewódzkiej) Rady Narodowej, wydanej na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161], Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził także w później wydanym postanowieniu z dnia 4 czerwca 2008 r. (sygn. I OW 27/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.J. , zarzucając że dekrety uwłaszczeniowe PKWN pozbawiły ją mienia – pola i domu rodzinnego w miejscowości [....] k/ G. Skarżąca stwierdziła ponadto, że u fundamentu jej sprawy leżą dekrety i ustawy, a za nią nikt nie stoi, liczy zatem że Sąd stanie po jej stronie, zrozumie jej krzywdę i wyda pozytywną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 12 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby organ administracji wydając zaskarżone zarządzenie naruszył przepis prawa materialnego czy przepis postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tego zarządzenia. W myśl art. 19 kpa organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie natomiast z art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. W przedmiotowej sprawie skarżąca A.J. wystąpiła 25 października 2008 r. z wnioskiem "...o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu przez państwo w myśl dekretu z 1947 r. nieruchomości położonej w R. obecnie O. , której właścicielami byli jej rodzice...". W szczególności należy wskazać, że instytucja przejmowania nieruchomości rolnych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. - oparta na podstawowej przesłance braku faktycznego władania nieruchomościami przez ich właścicieli, a więc tzw. "faktycznego opuszczenia" nieruchomości - była najbardziej zbliżona do przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), która weszła w życie z dniem 1 lipca 1982 r. Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała bowiem przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, zaś w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazanie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Na mocy art. 45 ust. 1 tej ustawy, właściwym do orzekania w tych sprawach organem był naczelnik gminy. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy te - na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy - zostały przekazane do kompetencji organów gminy, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Kompetencja ta wygasła z dniem 1 stycznia 1992 r., kiedy to skreślone zostały przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na mocy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została z kolei w całości uchylona z dniem 25 marca 1995 r. przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, póz. 78). Ustawa ta nie regulowała jednak kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych, wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. dotyczące właściwości organów w tych sprawach nie znalazły się także w innych, później wydanych aktach powszechnie obowiązującego prawa. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierała także regulacji prawnych, które pozwalałyby na przymusowe i nieodpłatne przejmowanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08, które Sąd rozpoznający sprawę w całości podziela, stwierdził, że w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet, jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tak, więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. prawidłowo przekazało wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem jego rozpoznania, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie. Jednocześnie Sąd rozpoznający sprawę pragnie zaznaczyć, że w następstwie przekazania wniosku skarżącej do rozpoznania organowi właściwemu rzeczowo nastąpi dopiero merytoryczne rozpoznanie sprawy skarżącej. Dopiero Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceni zasadność wniosku skarżącej i wyda odpowiednie orzeczenie. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.