II SA/Kr 404/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 stycznia 2026 r. znak: WI-I.7840.5.126.2025.TR w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 15 września 2025 r. Nr [...]/2025, działając na podstawie art 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: P.b.) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [...] sp. z o. o z siedzibą w K. robót budowlanych określonych jako remont istniejącego obiektu wraz z wewnętrznymi instalacjami, bez zmiany istniejącego zagospodarowania terenu, w celu ich utrzymania do czasu realizacji Kanału Krakowskiego, ul. [...], działka nr [...] obr. [...] w K. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Decyzją z dnia 13 stycznia 2026 r. znak: WI-I.7840.5.126.2025.TR, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym odniósł się do decyzji własnej z dnia 23 kwietnia 2025 r. znak: [...], wydanej po rozpatrzeniu pierwszego wniosku inwestora. W decyzji tej organ wyjaśnił, że przebudowa budynku usługowego zlokalizowanego na dz. [...] obr. [...] nie jest możliwa ze względu na niezgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami mpzp. Badając decyzję organu I instancji, po wniesieniu kolejnego wniosku inwestora, organ podniósł, że organ I instancji nie sprecyzował pod jaką jednostką redakcyjną art. 29 P.b. zakwalifikował zgłoszenie, celem zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Mimo tej wadliwości, organ odwoławczy zgodził się z dokonaną przez organ l instancji kwalifikacją rodzaju zgłoszonych robót budowlanych jako przebudowa, a nie - jak Inwestor – remont. Za remont uważane są bowiem tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Z kolei przebudowa polega na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych z wyjątkiem pewnych dokładnie wskazanych parametrów określonych przez prawodawcę mianem "charakterystycznych". Możliwy zakres ingerencji w substancję budynku w przypadku jego przebudowy, podobnie zresztą jak remontu, jest mniejszy aniżeli określony w pojęciu budowy. Organ odwoławczy wskazał, że w dołączonym do zgłoszenia "Projekcie remontu" zawarto rzuty poszczególnych kondygnacji, które określone zostały mianem "INWENTARYZACJA". Zestawiając powyższe z kolejnymi rzutami tych samych kondygnacji, organ ustalił, że Inwestor zamierza wydzielić nowe pomieszczenia higieniczno-sanitarne w postaci łazienek, toalet oraz pomieszczeń socjalnych. W ramach zgłoszonych robót budowlanych, Inwestor planuje również m.in. "Roboty instalacji sanitarnych", czyli roboty skoncentrowane na wykonaniu instalacji niezbędnych do funkcjonowania pomieszczeń higienicznosanitarnych, na które składają się: "1. Instalacje wody i kanalizacji. Planuje się korektę przebiegu instalacji, lub w uzasadnionym przypadku jej częściową wymianę. 2. Instalacje co. Planuje się korektę przebiegu instalacji, lub w uzasadnionym przypadku jej częściową wymianę. (...) 3. Instalacje wentylacji mechanicznej". Skoro więc Inwestor deklaruje zamiar wydzielenia pomieszczeń przeznaczonych na łazienkę oraz realizację w nich wcześniej nieistniejących, bowiem nieujawnionych na rysunkach pn.: "INWENTARYZACJA", misek ustępowych oraz umywalek, to roboty te prowadzić będą do zmian parametrów użytkowych i technicznych, które z kolei uniemożliwiają kwalifikację tego typu robót jako wpisujących się w definicję legalną remontu. Jak podał organ, w efekcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych zmianie ulega nośność ogniowa, szczelność ogniowa oraz izolacyjność ogniowa, czyli warunki odporności przeciwpożarowej, które kwalifikować należy jako odpowiadające definicji przebudowy, co również znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Zresztą, już sama zmiana funkcji pomieszczeń, ich układu w budynku "usługowym" niejako samoistnie prowadzi do wniosku, że w efekcie zgłoszonego zamierzenia nastąpi zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, związanego np. z koniecznością ustalenia nowych dróg ewakuacyjnych. W judykaturze utrwalony jest również pogląd, zgodnie z którym za remont w rozumieniu ustawowym nie można uznać wykonywania ocieplenia obiektu, ponieważ nie są to roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Tymczasem w ramach zgłoszonych robót budowlanych Inwestor planuje: "Projektuje się izolacje termiczną poprawiającą współczynniki przenikania ciepła przegród zewnętrznych", która to - jak wskazano w opracowaniu: "Termoizolacja nie będzie znacząco wpływała na obrys budynku". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwia jednak obalenie tego twierdzenia. Remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. nie będą również roboty budowlane określone mianem "Korekty układu ścianek działowych", polegające na rozebraniu oraz wzniesieniu ścianek działowych skoro nie polegają one na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu budowlanego. Nie można więc za mieszczące się w definicji legalnej remontu uznać robót budowlanych, w ramach których planuje się rozbiórkę ścian. Skoro Inwestor deklaruje, że ostatecznym celem jest przywrócenie właśnie stanu, który występował uprzednio w blisko 100-letniej historii budynku, to winien ujawnić pierwotny stan tego budynku, który pierwotnie był budynkiem produkcyjnym. W niniejszej sprawie, tego pierwotnego stanu w ogóle nie ujawniono. Zdaniem organu odwoławczego, dokonane zgłoszenie powinno być rozpatrywane w szerszych ramach, bowiem w efekcie zgłoszonych robót budowlanych następuje zmiana wartości chronionych przez ustawę, czego w ogóle nie dostrzegł organ l instancji. W efekcie realizacji przedmiotowego zamierzenia nastąpi zmiana warunków higieniczno-sanitarnych oraz zamiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i zdrowotnych. W sprawie powinny znaleźć zastosowanie również regulacje zawarte w art. 71 P.b., co w świetle rozstrzygnięcia organu l instancji, które zapadło na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. uniemożliwia prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Organ podał, że na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązują ustalenia Uchwały Nr CXIII/1127/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Ujście Wilgi" (Dz.Urz.Woj.Małop.2006.2639). Zgodnie z zapisami ww. uchwały działka inwestycyjna znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 22W tj. tereny wód otwartych, symbolem 15ZPw tj. tereny zieleni publicznej w międzywalu projektowanego Kanału Krakowskiego oraz nowego ujścia rzeki Wilgi oraz symbolem MWU tj. tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami. Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 3 lit. e ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu 15ZPw w zakresie warunków zagospodarowania terenu wskazano, że istniejącą zabudowę przeznacza się do utrzymania do czasu realizacji Kanału Krakowskiego. Analogiczny zapis zawarty został w § 15 ust. 2 pkt 3 lit. b, w którym to dla terenów 22W wskazano również, że istniejącą zabudowę przeznacza się do utrzymania do czasu realizacji Kanału Krakowskiego. W ww. zapisach nie dopuszczono więc możliwości wykonywania robót budowlanych, które wykraczają poza pojęcie "utrzymania" zabudowy. Przy czym pod pojęciem "zabudowę przeznacza się do utrzymania" zawartym w MPZP należy rozumieć zachowanie i jej w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Jeśli chodzi o pojęcie "utrzymanie". To są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Zapisy MPZP na terenach oznaczonych symbolami ZPw oraz W nie przewidują więc przebudowy istniejących obiektów. Mają one jedynie zostać utrzymane do czasu realizacji Kanału Krakowskiego. Mając na uwadze treść § 4 m.p.z.p. organ zauważył, że przedmiotowy budynek istniejący obecnie na terenach oznaczonych symbolami 22W oraz 15ZPw jest niezgodny z przeznaczeniem tych terenów, niemniej jednak zgodnie z § 4 ust. 3 może być użytkowany w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z planem, o ile przepisy uchwały nie stanowią inaczej. Zapisy § 14 ust. 2 pkt 3 lit. e oraz § 15 ust. 2 pkt 3 lit. b m.p.z.p. doprecyzowują powyższe wskazując, że istniejąca zabudowa przeznaczona jest do utrzymania. W rozpatrywanej sprawie zgłaszane roboty wykraczają poza pojęcie "utrzymania", gdyż powodują zmianę parametrów technicznych i użytkowych budynku. Zdaniem organu w efekcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych nastąpi naruszenie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co też potwierdza słuszność zastosowanej przez organ l instancji dyspozycji art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., która ponadto w swoim brzmieniu odpowiada również regulacji zawartej w art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. Na podstawie przedłożonego opracowania, autorstwa mgr inż. arch. E. S. organ ustalił, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony w 1924 r. i mieściła się w nim fabryka obuwia "[...]", jako część zakładów garbarskich Ludwinowa. Fabrykę zamknięto w 1931 r. W późniejszym czasie w budynku mieściła się garbarnia "[...]", a po wojnie "[...]". Zdaniem organu, z powyższego wynika, że budynek ten pierwotnie należałoby kwalifikować jako budynek przemysłowy w rozumieniu P.b., a nie "budynek usługowy". Z ww. opracowania wynika nadto, że obecnie budynek posiada funkcję usługową i podzielony jest na wynajmowane lokale w postaci przestrzeni biurowych, handlowych. Organ podniósł przy tym, że według mapy do celów projektowych stanowiącej integralny element opracowania, a przedstawiającej stan na dzień 23 stycznia 2024 r., budynek objęty zgłoszeniem opisany został jako pozostały budynek niemieszkalny, a obecnie, według autorki opracowania jest to "budynek usługowy", w którym wynajmowane są lokale w postaci przestrzeni biurowych i handlowych. Okoliczność ta powinna stanowić element szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Z powyższego, zdaniem organu wynika, że w sprawie mogą znaleźć zastosowanie regulacje, o których mowa w art. 71a P.b. Organ odwoławczy wskazał, że chociaż w toku czynności kontrolnych dokonanych przez organ odwoławczy dostrzeżono szereg nieprawidłowości w prowadzonym przez organ l postępowaniu, to wadliwości w tym zakresie nie mogą skutkować uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania w całości o co wniosła strona skarżąca, bowiem prowadziłoby to do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako bezzasadne organ ocenił zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 7a P.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "remontu" i "przebudowy", polegającą na wadliwej kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych jako przebudowy, podczas gdy roboty te - w świetle definicji ustawowych, dokumentacji projektowej i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - odpowiadają definicji remontu, a nadto nie zmieniają parametrów charakterystycznych budynku; - art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty te nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz są konieczne do realizacji nakazu "utrzymania" istniejącej zabudowy zawartego w tym planie; - § 14 ust. 2 pkt 3 lit. e) oraz § 15 ust. 2 pkt 3 lit. b) uchwały Nr CXIII/1127/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ujście Wilgi" poprzez błędną wykładnię pojęcia "utrzymania" zabudowy, prowadzącą do absurdalnego wniosku, że właściciel jest zobowiązany do utrzymania budynku, lecz jednocześnie nie może wykonywać żadnych robót budowlanych niezbędnych do tego utrzymania; - art. 4 P.b. (zasada wolności budowlanej) w zw. z art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich błędną wykładnię i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności strony skarżącej, wynikające z bezterminowego zamrożenia możliwości korzystania z nieruchomości na podstawie MPZP przeznaczającego teren pod inwestycję publiczną (Kanał Krakowski), z której rząd RP oficjalnie i ostatecznie zrezygnował; - art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 - art. 4 P.b. (zasada wolności budowlanej) w zw. z art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich błędną wykładnię i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności strony skarżącej, wynikające z bezterminowego zamrożenia możliwości korzystania z nieruchomości na podstawie MPZP przeznaczającego teren pod inwestycję publiczną (Kanał Krakowski), z której rząd RP oficjalnie i ostatecznie zrezygnował; - poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie ustawowego obowiązku właściciela utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, co w sytuacji jednoczesnego zakazu wykonywania robót remontowych prowadzi do stanu prawnego wewnętrznie sprzecznego i niewykonalnego; - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, interesu społecznego oraz interesu publicznego związanego z zapewnieniem ładu przestrzennego i estetyki przestrzeni miejskiej, w szczególności przez pominięcie: faktu oficjalnej rezygnacji rządu z budowy Kanału Krakowskiego, stanu degradacji budynku szpecącego jedną z najbardziej prestiżowych arterii komunikacyjnych Krakowa, oraz ponad 20-letniego zamrożenia planistycznego; - art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności: niezbadanie aktualnego stanu technicznego budynku wymagającego pilnej interwencji remontowej, nieuwzględnienie oficjalnych dokumentów rządowych o rezygnacji z Kanału Krakowskiego, oparcie się na ustaleniach z wcześniejszego postępowania zamiast przeprowadzenia niezależnej oceny, oraz brak zbadania wpływu odmowy na stan ładu przestrzennego; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, polegającą na selektywnym traktowaniu dokumentacji projektowej i materiału zgromadzonego w aktach sprawy - uwzględnianiu wyłącznie elementów mogących świadczyć w ocenie organu o przebudowie, przy jednoczesnym ignorowaniu elementów świadczących wprost o remontowym charakterze robót; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, w szczególności wewnętrzną sprzeczność rozumowania (nakaz "utrzymania" przy jednoczesnym zakazie robót utrzymaniowych), brak odniesienia się do zmienionej sytuacji faktycznej (rezygnacja z Kanału Krakowskiego), nieuprawnione odwoływanie się do wcześniejszej decyzji jako quasi-precedensu, oraz całkowite pominięcie aspektu społecznego i estetycznego; - art. 8 § 1 k.p.a. (zasada zaufania do organów administracji) - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz tym samym naruszenie uzasadnionych uprawnień strony skarżącej, która po pierwszej decyzji Wojewody (z dnia 23 kwietnia 2025 r.) dostosowała zakres zgłoszenia do wskazanych uwag, eliminując kwestionowane elementy, a mimo to otrzymała ponowną odmowę możliwości wykonania remontu budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tak zakreślonych ramach skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 15 września 2025 r., którą organ ten wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [...] sp. z o.o. robót budowlanych określonych jako remont istniejącego na działce nr [...] obr. [...] w K. obiektu wraz z wewnętrznymi instalacjami, bez zmiany istniejącego zagospodarowania obiektu wraz z wewnętrznymi instalacjami, bez zmiany istniejącego zagospodarowania terenu, w celu ich utrzymania do czasu realizacji Kanału Krakowskiego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy P.b. regulujące instytucję zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (art. 29 i 30). Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw od opisanego na wstępie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W tym miejscu Sąd wskazuje, że podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, które część robót objętych zgłoszeniem zakwalifikowały jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Zgodnie z przywołanym przepisem przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa obejmuje roboty budowlane ingerujące w większym stopniu w istniejący obiekt budowlany niż remont, który, po myśli art. 3 pkt 8 P.b. należy rozumieć jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z decyzji Wojewody Małopolskiego wynika, że w jego ocenie nie stanowią remontu, ale stanowią przebudowę, roboty określone w dołączonym do zgłoszenia "Projekcie remontu" jako: - "korekty układu ścianek działkowych", - "wymianę instalacji wewnętrznych i dostosowanie do obowiązujących standardów i potrzeb najemców". - "poprawa warunków akustycznych i termicznych zabudowy". Sąd podziela ocenę Wojewody, że zakres robót objętych zgłoszeniem nie został określony precyzyjnie, ale ich odczytanie w kontekście rysunków zawartych w "Projekcie remontu" naprowadza na konkluzję, zgodnie z którą zgłoszenie obejmuje roboty prowadzące do poprawy parametrów użytkowych i technicznych budynku, w tym w zakresie warunków odporności ogniowej budynku, izolacji termicznej budynku, a nadto roboty prowadzące do zmiany układu pomieszczeń, w tym rozbiórkę ścian wewnętrznych i budowę nowych ścian wewnętrznych, celem wydzielenia nowych pomieszczeń, stanowiące przebudowę. Akceptacja stanowiska Wojewody Małopolskiego odnośnie do kwalifikacji robót objętych zgłoszeniem nie oznacza jednak, że decyzja jest prawidłowa. Osią sporu jest bowiem wykładnia przepisów planu miejscowego obowiązującego na terenie, na którym znajduje się budynek, którego dotyczy zgłoszenie, ze względu na zastosowaną normę art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Sporny obiekt znajduje się na terenie objętym ustaleniami uchwały Nr CXIII/1127/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Ujście Wilgi" (Dz. Urz. Woj. Małop. 2006 r. poz. 2639, dalej: plan miejscowy), w terenach: 22W -tereny wód otwartych, 15ZPw - tereny zieleni publicznej w międzywalu projektowanego Kanału Krakowskiego oraz nowego ujścia rzeki Wilgi oraz MWU - tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami. Sporna jest wykładnia przepisów planu odnoszących się do terenów 22W i 15ZPw. W § 14 ust. 2 planu miejscowego m.in. dla terenu 15 ZPw ustalono: "1) przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona wyłącznie trawiasta; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) w terenie 18ZPw i 19ZPw - urządzenia sportów wodnych, b) w terenie 18ZPw i 19ZPw - tereny wód otwartych, c) ciągi piesze, d) elementy związane z zabezpieczeniami przeciwpowodziowymi; 3) warunki zagospodarowania terenu: a) zakaz wprowadzania drzewostanu i zakrzewień w obszar międzywala, b) realizacja zabezpieczeń przeciwpowodziowych, c) szerokość rezerwy terenów pod obwałowania po 30 m (dotyczy 15 ZPw, 16 ZPw, 17 ZPw, 18 ZPw, 19 ZPw), d) możliwość wprowadzenia ciągów spacerowych w koronie wałów, e) istniejącą zabudowę przeznacza się do utrzymania do czasu realizacji Kanału Krakowskiego. Ze względu na wpisanie budynków przy ul. T. , [...] do ewidencji konserwatorskiej wszelkie zamierzenia inwestycyjne wymagać będą wyprzedzającego uzgodnienia z odpowiednimi służbami konserwatorskimi, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, f) spełnienie innych wymogów zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych oraz zasad uzbrojenia terenu określonych w rozdziale III." W § 15 ust. 2 planu miejscowego m.in. dla terenu 22W ustalono: "1) przeznaczenie podstawowe: tereny wód otwartych z urządzeniami hydrotechnicznymi; 2) przeznaczenie dopuszczalne: urządzenia związane z żeglugą; 3) warunki zagospodarowania terenu: a) w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego w dostosowaniu do przepisów odrębnych, b) istniejącą zabudowę przeznacza się do czasowego utrzymania do momentu realizacji Kanału Krakowskiego; ze względu na wpisanie budynków przy ul. T. i [...] oraz Z. , [...], [...], [...], [...] i [...] do ewidencji konserwatorskiej wszelkie zamierzenia inwestycyjne wymagać będą wyprzedzającego uzgodnienia z odpowiednimi służbami konserwatorskimi, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, c) spełnienie innych wymogów zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych oraz zasad uzbrojenia terenu określonych w rozdziale III." Istotna przy tym jest również treść § 4 ust. 3 planu miejscowego, zgodnie z którym "Istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z planem, o ile przepisy uchwały nie stanowią inaczej." Rozbieżności między stroną skarżącą a orzekającymi w sprawie organami odnoszą się w szczególności do sformułowań zawartych w § 14 ust. 2 pkt 3 lit. e oraz w § 15 ust. 2 pkt 3 lit. b planu miejscowego: "istniejącą zabudowę przeznacza się do utrzymania do czasu realizacji Kanału Krakowskiego" oraz "istniejącą zabudowę przeznacza się do czasowego utrzymania do momentu realizacji Kanału Krakowskiego". Wojewoda, dokonując wykładni ww. pojęcia "utrzymanie", przywołał definicję słownikową tego słowa, zgodnie z którą oznacza ono "zachować w stanie niezmienionym, należytym". Zatem pod pojęciem "zabudowę przeznacza się do utrzymania" należy rozumieć zachowanie jej w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Następnie stwierdził, że użyte przez uchwałodawcę określenie "utrzymanie" należy odnieść do pojęcia remontu, którego celem jest właśnie wymiana bądź odnowienie niektórych elementów. Remontem są roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, natomiast w sytuacji przebudowy następuje zmiana parametrów technicznych i użytkowych obiektu budowlanego. Organ odwoławczy przyjął też, że utrzymanie, zgodnie z przytoczoną wyżej definicją, oznacza zachowanie w stanie niezmienionym, należytym, natomiast przebudowa nie stanowi utrzymania a "ulepszenie"; zmieniają się bowiem parametry techniczne i użytkowe, które poprawiają funkcjonalność danego obiektu. Utrzymania zaś nie można utożsamiać z ulepszeniem. Utrzymanie dążyć ma jedynie do tego aby dany obiekt chociażby nie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia poprzez wymianę, naprawę lub odpowiednie zabezpieczenie zniszczonych elementów. W ocenie Sądu zaprezentowane stanowisko Wojewody jest błędne i nie odpowiada zarówno wynikom zastosowania wykładni literalnej, systemowej, jak i funkcjonalnej przywołanych przepisów. Wyjść należy od tego, że w ocenie Sądu, podobnie – jak się wydaje – organów orzekających w sprawie, nie ma w sprawie znaczenia rozbieżność sformułowań zawartych w § 14 ust. 2 pkt 3 lit. e i § 15 ust. 2 pkt 3 lit. b planu miejscowego dotycząca przeznaczenia istniejącej zabudowy "do utrzymania do czasu realizacji Kanału Krakowskiego" (w § 14) a "do utrzymania do czasu realizacji Kanału Krakowskiego" (w § 15). Rozbieżność ta stanowi jedynie przejaw niedoskonałości stylistycznych tekstu planu, które jednak pozbawione są znaczenia normatywnego. Kluczowe w tych przepisach jest sformułowanie "utrzymanie" istniejącej zabudowy, z którego Wojewoda wywiódł daleko idące ograniczenia, co do zakresu dozwolonych robót budowlanych. Warto zauważyć w tym miejscu, że pojęcie "utrzymania" występuje, poza analizowanymi przepisami, wielokrotnie w planie miejscowym "Ujście Wilgi" w różnych kontekstach normatywnych: "Utrzymuje się przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze" (§ 2 ust. 1), "przebiegu nie wydzielonych ciągów pieszych i rowerowych z obligacją utrzymania kierunków głównych powiązań oraz zachowania ciągów zrealizowanych (§ 6 ust. 2 pkt 2), "utrzymanie istniejącego drzewostanu oraz zieleni trawiastej" (§13 ust. 2 pkt 3 lit. a) "utrzymanie istniejącego drzewostanu oraz jego uzupełnienie" (§13 ust. 3 pkt 3 ; lit. b), "utrzymanie istniejących ciągów magistralnych infrastruktury technicznej dla zespołu osiedli w tym rejonie" (§ 18 ust. 2 pkt 1), "utrzymanie istniejących sieci magistralnych z zakresu gospodarki wodno-ściekowej" (§ 18 ust. 2 pkt 3), "utrzymuje się istniejącą na obszarze objętym opracowaniem linię napowietrzną 110 kV" (§ 21 pkt 2). W ocenie Sądu we wszystkich tych przypadkach (łącznie z § 14 i 15 planu miejscowego) chodzi o takie znaczenie słowa "utrzymanie", które odpowiada znaczeniu słów pozostawić (w określonym miejscu). W takim rozumieniu pojęcie utrzymania nie definiuje konkretnych działań mieszczących się w zakresie tego pojęcia; zależą one bowiem od specyfiki "przedmiotu" utrzymania. W przypadku utrzymanej zabudowy należy odwołać się do § 4 ust. 3 planu miejscowego, zgodnie z którym istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z planem, o ile przepisy uchwały nie stanowią inaczej. Zdaniem Sądu, zakres pojęcia "użytkowania w sposób dotychczasowy" w przywołanym kontekście mieści się w pojęciu "wykorzystywania w sposób dotychczasowy", o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.p.z.p. (wcześniej art. 35 u.p.z.p.). Przepis ten stanowi mianowicie, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Co istotne, wskutek zmiany art. 35 u.p.z.p. wprowadzonej przez art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 1688) dodano przepis art. 35 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy art. 35 ust. 1 i 2 u.p.z.p. dotyczą więc przypadku, w którym dotychczasowy sposób zagospodarowania oraz dotychczasowe przeznaczenie terenu różnią się od ustaleń planu miejscowego. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "Ustalenia planu miejscowego wiążą "na przyszłość" i co do zasady nie wpływają na zastany stan zagospodarowania danego terenu. Wyłączenie możliwości wykorzystywania terenu w dotychczasowy sposób, do momentu jego zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym, wymaga wyraźnego ustalenia przez prawodawcę lokalnego. Plan miejscowy może bowiem określić inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenu. Wymaga podkreślenia, że art. 35 ust. 1 u.p.z.p. w żaden sposób nie zmienia przeznaczenia terenu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego. Celem przepisu jest tylko warunkowa (przy braku odmiennych ustaleń) i czasowa dopuszczalność wykorzystywania terenu w dotychczasowy sposób, nawet jeśli jest to niezgodne z ustaleniami planistycznymi. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.05.2017 r., II OSK 2112/15 199 , analizowana regulacja: "umożliwia podmiotom [...], wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnego z planem. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter. Trwa ono aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia" (K. Szlachetko, w: J. Szlachetko, K. Szlachetko (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", WK 2024). Opisana powyżej sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Istnieje bowiem rozbieżność między dotychczasowym zagospodarowaniem terenu a planowanym przeznaczeniem terenu. Dopuszczalne jest więc w świetle art. 35 ust. 1 u.p.z.p. korzystanie z istniejącego obiektu w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem miejscowym, skoro plan miejscowy "Ujście Wilgi" nie określa w inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenu. W tej sytuacji również art. 35 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje przyjmować, że "wykorzystywanie terenów w sposób dotychczasowy" dopuszcza nie tylko remont, ale także przebudowę istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami P.b. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że nietrafne są nawiązania w zaskarżonej decyzji do § 8 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 3 lit. c, § 11 ust. 2 pkt 3 lit. c planu miejscowego, w których, w odniesieniu do terenów podlegających zabudowie, określono wymagania co do przebudowy istniejących obiektów. Należało bowiem odwołać się do przepisów dotyczących możliwości wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy. Wracając do pojęcia "utrzymania", zdaniem Sądu, za przyjęciem jego zaprezentowanego rozumienia przemawia również wykładnia funkcjonalna planu miejscowego. Celem przepisów § 14 i 15 było niewątpliwie zabezpieczenie terenów pod budowę Kanału Krakowskiego. Powszechnie wiadomo, że inwestycja ta, znana również jako "kanał ulgi", stanowić sztuczną odnogę Wisły, istotną dla zakładanego systemu ochrony przeciwpowodziowej. Skoro w planie miejscowym zdecydowano o utrzymaniu (pozostawieniu) obiektów budowlanych do czasu realizacji tej koncepcji, to z celem tym nie koliduje dopuszczenie przebudowy istniejącego obiektu. Wbrew twierdzeniom Wojewody, również remont stanowi ulepszenie budynku, skoro może polegać na wymianie substancji ze starej na nową, np. w niniejszej sprawie na wymianie tynków, posadzek, wykończenia wnętrz, pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej. Końcowo, rację trzeba również przyznać skarżącej, że wykładnia zaprezentowana w zaskarżonej decyzji może naruszać art. 4 P.b. i wyrażoną tam zasadę wolności zabudowy w powiązaniu z normami wynikającymi z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że istniejący obiekt budowlany jest, co zauważył Wojewoda, budynkiem ponadstuletnim, którego utrzymanie, zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy (vide: art. 140 k.c.) i zgodne z wymogami przepisów P.b., w tym art. 61-66 P.b., może wymagać szerszego zakresu działań niż tylko remont. Do takich robót zaliczyć można np. roboty zmierzające do poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej czy izolacji termicznej. W tych okolicznościach rozumienie utrzymania budynku do czasu budowy Kanału Krakowskiego, jako umożliwiającego wyłącznie remont budynku, stanowiłoby nieproporcjonalne, nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, sprzeczne z przywołanymi normami konstytucyjnymi. Tym samym zarzuty skargi okazały się uzasadnione w zakresie zbieżnym z przedstawionym powyżej stanowiskiem Sądu, które organy orzekające w sprawie zobowiązane będą uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Słusznie zarzucono w szczególności naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 3 lit. e oraz § 15 ust. 2 pkt 3 lit. b planu miejscowego, a także przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadna okazała się zasadniczo argumentacja odnosząca się do aktualności/nieaktualności koncepcji budowy Kanału Krakowskiego. Pojawiające się w przestrzeni publicznej, mediach, czy nawet rządowych dokumentach planistycznych informacje co do tej koncepcji nie mają znaczenia, dopóty dopóki nie przełożą się na zmianę normatywną dotyczącą uchwały planistycznej. Skoro jednak obowiązuje akt prawa miejscowego w postaci planu miejscowego "Ujście Wilgi" w takim brzmieniu, jak przywołano powyżej, jego przepisy wiążą w sprawie i należy je stosować, dokonując jednakowoż właściwej ich wykładni. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda dokona ponownej oceny zgłoszenia, uwzględniając przedstawione stanowisko Sądu. W razie konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie, który nie byłby możliwy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), Wojewoda powinien rozważyć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji kasacyjnej. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w obecnym stanie prawnym nie ma przeszkód aby na gruncie Prawa budowlanego znalazł zastosowanie art. 122c § 3 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 1617/21). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2, termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją. Niezależnie od ewentualnego zastosowania kompetencji do wydania orzeczenia kasacyjnego, organ odwoławczy powinien wyjaśnić precyzyjnie i jednoznacznie swoje stanowisko dotyczące zastosowania w okolicznościach sprawy przepisów zawartych w art. 71 i 71a P.b. Regulują one odrębne instytucje prawne – zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 P.b.) i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a P.b.). Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika sugestia jakoby w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania zarówno przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Takie stanowisko wydaje się wewnętrznie sprzeczne. W ocenie Sądu roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie obejmują zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeśli jednak, w ocenie Wojewody, roboty budowlane objęte zgłoszeniem w jakimkolwiek zakresie są niejasne, powinien doprowadzić do ich wyjaśnienia. Jeśli Wojewoda dostrzega podstawy do podjęcia działań związanych z zastosowaniem art. 71a P.b., powinien zwrócić się do właściwego organu nadzoru budowlanego, przedstawiając swoje wątpliwości w tym względzie. Godzi się zauważyć, że w przywoływanej zarówno przez organ odwoławczy, jak i skarżącą decyzji Wojewody Małopolskiego z 23 kwietnia 2025 r. dotyczącej wcześniejszego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót w odniesieniu do spornego obiektu (załącznik nr 2 do skargi) nie pojawiał się wątek (samowolnej) zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nowa argumentacja oczywiście nie stanowi samoistnie o wadliwości zaskarżonej decyzji, jednak w zakresie zmiany sposobu użytkowania uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sugestie, które zaciemniają obraz sprawy i uzasadniają zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Precyzyjne i jednoznaczne wyjaśnienie kwestii zmiany sposobu użytkowania w granicach sprawy przedmiotowego zgłoszenia wydaje się też niezbędne ze względu na wymogi zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (34 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł).