II OZ 544/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2988/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2025 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 2 lutego 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2988/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił K.K. (dalej "skarżący") wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 16 października 2025 r. znak: [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) z dnia 18 lipca 2025 r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu (PINB) z 3 października 2023 r., nr [...] W uzasadnieniu powyższego postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, że Skarżący wniósł skargę na decyzję GINB utrzymującą w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lipca 2025r. Nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji PINB w Sieradzu. Tą ostatnią decyzją PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) nałożył na właściciela obiektu Wójta Gminy [...] obowiązek przedłożenia w PINB w Sieradzu w terminie do 31 grudnia 2023 r. sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia projekt zagospodarowania działki zamienny wraz z projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym budynku restauracji "[...]", uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. PINB wskazał, że projekt budowlany powinien zawierać rozwiązania zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu miejscowości [...] (lub z aktualną decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki) oraz z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Nałożono też obowiązek przedłożenia oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności w zakresie wykonanych robót z uwzględnieniem prawidłowości ich wykonania. Pismem z 9 stycznia 2026 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji ŁWINB, podnosząc że w realiach niniejszej sprawy brak ochrony tymczasowej prowadziłby do dalszego niekontrolowanego narastania zdarzeń polegających na faktycznym użytkowaniu obiektu, który według stanowiska samych organów nadzoru budowlanego nie powinien być użytkowany. Ponadto wskazał, że każdy kolejny dzień funkcjonowania obiektu w obecnym stanie oznacza kolejne ingerencje w jego sferę praw a szkoda oraz skutki trudne do odwrócenia w niniejszej sprawie nie sprowadzają się wyłącznie do potencjalnego uszczerbku majątkowego, ale mają charakter niemajątkowy, osobisty i ciągły dotyczą prawa do spokojnego korzystania z nieruchomości, prawa do poszanowania miru domowego oraz prawa do ochrony przed uciążliwościami, które zostały już stwierdzone zarówno przez sądy powszechne jak i przez organy ścigania. Skarżący pismem z 26 stycznia 2026 r. ponowił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji ŁWINB, podnosząc, że organy administracji (PINB) realizują skutki zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji GINB oraz ŁWINB dotyczących eliminacji z obrotu decyzji PINB z 3 października 2023 r. nr [...] jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli sądowej w sprawie VII SA/Wa 2988/25. Zdaniem skarżącego zachodzi istotne ryzyko chaosu orzeczniczego i procesowego, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 115/25 zawiesił postępowanie dotyczące warunków zabudowy z uwagi na prejudycjalność sporu o nieważność ww. decyzji PINB, wskazując wprost, że rozstrzygnięcie tej kwestii ma bezpośredni wpływ na sprawę dotyczącą warunków zabudowy. W opinii skarżącego w obecnym stanie sprawy wątek prejudycjalny jest rozpoznawany w ramach postępowania przed WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2988/25). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odwołując się do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.) oraz utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypomniał, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają, przy czym przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji ŁWINB, którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z 3 października 2023 r, nr [...]. Sąd wyjaśnił, biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżonej decyzji – stwierdzenie nieważności innej decyzji administracyjnej, że decyzja taka mimo że jest wykonalna, to jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem skutkuje ona wyłącznie utratą bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli z decyzji, której nieważność stwierdzono, wynikały dla strony określone uprawnienia, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności swoimi następstwami będzie stronę pozbawiała tych uprawnień i w tym zakresie orzeczenie organu administracji publicznej może stanowić przedmiot zastosowania ochrony tymczasowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie brak było tego rodzaju skutków pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z 3 października 2023r, nr [...], a zaistnieniem niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skutkiem zaskarżonej decyzji będzie prowadzenie przez organ powiatowy postępowania naprawczego (legalizacyjnego) w trybie właściwych przepisów ustawy – Prawo budowlane, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu z samego faktu możliwości prowadzenia takiego postępowania naprawczego na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej wcześniej już w tym trybie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie można wywodzić, że przyszły i nieznany wynik tego postępowania może być uznany za skutek wykonania w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji. Zatem potencjalna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji i ewentualny wpływ takiej okoliczności na prowadzenie postępowania naprawczego nie przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji dotyczącej wykonania nałożonych obowiązków. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się również do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że organ nadzoru budowlanego realizuje już skutki zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania skarżonego aktu lub czynności a organ w przypadku podjęcia ostatecznej decyzji o wyeliminowaniu danej decyzji z obrotu prawnego może prowadzić postępowanie ponownie stosując się do wskazówek organów wyższych instancji, pomimo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o stwierdzeniu nieważności. Takie legalne postępowanie organu nie może stanowić spełnienia przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 1 p.p.s.a. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący pismem z 25 lutego 2026 r. złożył zażalenie na wyżej wymienione postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący sformułował szereg zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) oraz błędy w ustaleniach faktycznych, kierując je wobec zaskarżonej decyzji, o której wstrzymanie wystąpił wnioskiem oddalonym przez Sąd pierwszej instancji. Na koniec uzasadnienia zażalenia wskazał, że w jego ocenie oraz w realiach niniejszej sprawy istnieją przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., które sąd meriti w sposób błędny zinterpretował, co w konsekwencji skutkowało wydaniem błędnego postanowienia. Dalej skarżący stwierdził, że Sąd w następstwie błędów proceduralnych a także naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, wydał w konsekwencji błędne postanowienie, które ponadto nie wyjaśnia również dostatecznie i w sposób jasny dla Skarżącego przesłanek, jakimi kierował się Sąd nie dokonując prawidłowej oceny sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Z treści art. 61 § 1 p.p.s.a. wynika, iż wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Jednakże, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego wynika zatem, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zaistnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia "znacznej szkody" lub spowodowania "trudnych do odwrócenia skutków" w rozumieniu cytowanej wyżej normy. Na gruncie tego przepisu, co do zasady przyjmuje się, że ciężar wykazania przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na skarżącym, jednakże w orzecznictwie wskazuje się także, iż to czy zostały spełnione w sprawie przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powinno podlegać ocenie również na podstawie okoliczności wynikających z akt sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli jednak decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu. Stwierdzenie nieważności tego typu decyzji powoduje bowiem, że nie można wykonywać praw lub obowiązków z nich wypływających. Stąd też zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie powyższej decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy zatem wywieść, że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2412/14; z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 232/20; z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 2627/23; z dnia 20 stycznia 2026 r., sygn. akt I OZ 818/25). Wykazanie bądź uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Tego rodzaju okoliczności skarżący nie powołał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji GINB utrzymującej w mocy decyzję ŁWINB stwierdzającą nieważność decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego. Słusznie Sąd pierwszej instancji ustalił, że w rozpoznawanej sprawie skutkiem zaskarżonej decyzji w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB będzie prowadzenie przez organ powiatowy postępowania naprawczego (legalizacyjnego) w trybie właściwych przepisów ustawy – Prawo budowlane, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie znajduje podstaw twierdzenie skarżącego, jakoby z samej możliwości prowadzenia takiego postępowania naprawczego na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej wcześniej już w tym trybie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane można wywodzić, że przyszły i nieznany wynik tego postępowania może być uznany za skutek wykonania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie i prowadzi już obecnie do zaistnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Należy podzielić spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że dopiero takie odrębne postepowanie naprawcze może ewentualnie wywołać w stosunku do skarżącego takie skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym o takim przyszłym i niepewnym stanie rzeczy nie można przesądzić w ramach niniejszego postępowania, w szczególności na etapie i w granicach rozpoznawania zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania decyzji utrzymującej w mocy decyzją nieważnością. Należy podkreślić, że Sąd, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania danego aktu, nie ocenia prawidłowości wydania tego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, a jedynie ocenia czy jego wykonanie może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualne szkody i trudne do odwrócenia skutki wskazywane przez skarżącego wiązać się będą bowiem z zupełnie innym postępowaniem. Ponowne postępowanie naprawcze prowadzone przed organem nadzoru budowlanego (PINB w Sieradzu) ma (będzie miało) bowiem charakter odrębny względem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją GINB i wydawane w jego toku decyzje w razie kwestionowania ich zgodności z prawem będą mogły stanowić przedmiot kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej, w trakcie której możliwe będzie wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu z powołaniem się na bezpośredni skutek prawny przez niego wywołany. Ponadto należy wskazać, że skarżący ani w petitum zażalenia, ani też w jego uzasadnieniu nie podniósł żadnych zarzutów co do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, w szczególności przepisów p.p.s.a. Wszystkie podniesione w uzasadnieniu zarzuty naruszenia szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) skarżący kieruje wobec zaskarżonej w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji decyzji GINB z dnia 16 października 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący mimo twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędów proceduralnych a także naruszeń przepisów postępowania, nie wskazał żadnych przepisów ustawy p.p.s.a., których naruszenia Sąd pierwszej instancji miał się dopuścić rozpoznając wniosek skarżącego o udzielenie ochrony tymczasowej. Należy podkreślić, że na obecnym etapie postępowania – w postępowaniu zażaleniowym w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie może być rozważana kwestia zgodności z prawem tejże decyzji, a zatem czy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji oraz czy postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem relewantnych przepisów k.p.a., w tym wskazanych przez skarżącego. Zagadnienie to zostanie rozważone w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Słusznie zatem sąd pierwszej instancji wskazał, że sąd na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie bada zasadności samej skargi a w konsekwencji zgodności z prawem kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.