II SA/Kr 387/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2011 r. w przedmiocie założenia karty adresowej zabytku oraz włączenia karty zabytku nieruchomego - budynku przy [...] w K. do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Krakowa I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 387/26 UZASADNIENIE 11 lutego 2026 r. M. sp. z o.o. w K. (dalej: "skarżąca") wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "organ") polegającej na założeniu karty adresowej dla budynku przy al. [...] w K. i włączenie go pod poz. [...] do gminnej ewidencji zabytków (dalej: "GEZ"), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm., dalej: "uozoz"), bo właściciel nie uczestniczył w procedurze; 2) art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 4 uozoz, bo czynności dokonano bez podstaw prawnych i niezgodnie z przepisami; 3) art. 22 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 uozoz, bo przyjęto automatyzm włączenia do GEZ wynikający z włączenia budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej: "WEZ"), podczas gdy nie było podstaw prawnych do włączenia do GEZ; 4) art. 22 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. nr 113 poz. 661 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), bo budynek uznano bezpodstawnie za zabytek; 5) § 17 pkt 5-8 rozporządzenia, bo nie udokumentowano zabytkowości, a karta adresowa nie zawiera wszystkich rubryk; 6) art. 22 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bo właścicielowi nie zapewniono możliwości obrony przed ograniczeniem prawa własności. W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 i wskazała, że jest właścicielem budynku na podstawie umowy sprzedaży z 9 kwietnia 2025 r. Skarżąca nie wie, czy podstawą prawną zaskarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz ("W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków") czy art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz ("W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków"), a tymczasem od tego zależy zakres postępowania wyjaśniającego. Z jednej strony 26 września 2025 r. skarżąca dowiedziała się od organu, że GEZ "została założona w oparciu o wykaz obiektów zabytkowych zawartych w dawnej ewidencji wojewódzkiej (założonej ok. l. 80 XX w.). Wykaz obiektów ewidencji wojewódzkiej został przekazany MKZ przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 16.02.2011 r. Po weryfikacji i aktualizacji danych lista adresowa nowej gminnej ewidencji zabytków została zatwierdzona przez MWKZ pismem z dnia 24.07.2013 r. Dla [...] budynku [...] została założona karta ewidencyjna, tzw. fiszka [...]. Następnie budynek [...] był ujęty w tzw. dawnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie przekazanej MKZ w 2011 r. Po weryfikacji i aktualizacji ww. wykazu budynek [...] został uwzględniony na liście nowej gminnej ewidencji zabytków uzgodnionej przez MWKZ w 2013 r.". Z drugiej strony 14 listopada 2025 r. skarżąca dowiedziała się od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej: "MWKZ"), że z uwagi na fakt, że MWKZ "nie posiada aktualnej karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego [...], nie można uznać, że budynek figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków". Skarżąca podkreśliła, że ani w 2011 r., ani w 2013 r. nie ujawniono danych świadczących o zabytkowości obiektu – z akt sprawy wynika tylko to, że MWKZ zatwierdził wykaz obiektów GEZ. W tzw. fiszce z lat 80. jest mowa o domu i murze, natomiast w karcie jest mowa o willi z ogrodem. To, że w karcie widnieje tylko stare zdjęcie budynku, świadczy o tym, że organ powielił wpis z lat 80. bez zbadania aktualnego stanu rzeczy mimo to, że treść wpisu z lat 2011-2013 jest inna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. W zakresie pierwszego wniosku wskazał w szczególności, że skarżąca wcześniej dowiedziała się o tym, że budynek jest ujęty w GEZ (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 16 czerwca 2025 r., pismo MWKZ z 30 czerwca 2025 r.; pismem z 3 lipca 2025 r. skarżąca wystąpiła o wykreślenie z GEZ). Jeśli zaś dowiedziała się 26 września 2025 r., to powinna była wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa najpóźniej 13 października 2025 r., a tymczasem uczyniła to dopiero 21 listopada 2025 r. Organ podkreślił przy tym, że prawomocnie odrzucono poprzednią jej skargę z 7 października 2025 r. na tę samą czynność (sygn. akt II SA/Kr 1437/25). W zakresie drugiego wniosku wskazał w szczególności, że podstawą prawną zaskarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz. Do dziś nie stwierdzono bezskuteczności włączenia do WEZ. Zabytkowość została stwierdzona jeszcze w l. 80. XX w., czego dowodzi fakt założenia (wówczas pod adresem al. [...]) tzw. fiszki. Założenie karty adresowej – mimo braku w rubryce nr [...] szczegółowych informacji o autorze oraz jego podpisu – poprzedzono weryfikacją i aktualizacją danych (nazwa, czas powstania, styl architektoniczny, stan zachowania uwidoczniony na fotografii). Na dzień założenia (lipiec 2013 r.) dane zawarte w karcie adresowej były wyczerpujące, zgodne ze stanem faktycznym oraz uzyskały potwierdzenie MWKZ (pismo z 24 lipca 2013 r.). Obowiązujący wówczas wzór nie zawierał rubryk na wykazanie istnienia wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Jeśli zaś chodzi o rozbieżności w zakresie podstawy prawnej, to MWKZ przekazał dokumentację pomocniczą (tzw. fiszka z fotografią i krótkim odpisem). Z kolei rozbieżności między tzw. fiszką (al. [...] dom, mur. ok. 1938 r.) a kartą adresową (al. [...], willa z ogrodem, ok. 1938 zbudowana, styl: funkcjonalizm) świadczą nie o wadliwości postępowania organu, lecz o aktualizacji ewidencji – willa to rodzaj domu, a projekt architektoniczny zawiera rysunek z widokiem elewacji "od ogrodu". Strona skarżąca przedłożyła do akt sprawy pismo procesowe z 14 kwietnia 2026 r. wraz załącznikami w postaci (między innymi): 1) opinii konserwatorskiej dotyczącą wartości oraz kontekstu krajobrazowego budynku przy [...] w K. autorstwa prof, dr hab. inż. arch. Z. - rzeczoznawcy Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków w zakresie: ochrona i rewaloryzacja architektury i krajobrazu kulturowego (grudzień 2025 - luty 2026), 2) ekspertyzy technicznej na okoliczność ustalenia jakości struktury budowlanej i określenia bezpieczeństwa użytkowania zdrowotnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się w K. przy [...], na działce nr [...], jednostka ewidencyjna K. obręb [...], sporządzoną przez Zespół Badawczy, w skład którego wchodzą: prof, dr inż. arch. W. C., dr inż. arch. B. S., dr inż. arch. B. D., dr inż. arch. S. C., mgr inż. A. B., 3) ekspertyzy mykologicznej ze stycznia 2026 r., 4) badania obecności azbestu z lutego 2026 r., 5) aneksu do opinii konserwatorskiej dotyczącej budynku położonego przy [...] w K. - opracowaną przez prof. hab. inż. arch., arch. kraj. D. K. Członka: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 – dalej też jako u.o.z.), w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Zaskarżona czynność miała miejsce w dniu 16 lutego 2011 r. Z uwagi na to, że czynność ta została dokonana przed 2017 r., w sprawie miały zastosowanie przepisy dotyczące dopuszczalności skargi w ich brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), tj. art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami, przed wniesieniem skargi na czynność organu do sądu administracyjnego należy wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o jej podjęciu. W przypadku uchybienia temu terminowi sąd, po wniesieniu skargi, może jednak ją rozpoznać, jeżeli uzna, że uchybienie to nastąpiło bez winy strony. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało datowane na dzień 21 listopada 2025 r., odpowiedź nie została skarżącej dzielona, skarga złożona została w dniu 10 lutego 2026 r. Skarżąca w piśmie z dnia 14 kwietnia 2026 r. wskazała, że oceniając terminowość wniesienia skargi Sąd powinien uwzględnić brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie wpłynęły na to, że skarżący wadliwie przyjął początkowy moment rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. Organ twierdzi, że budynek przy al. [...] w K. został wpisany do GEZ dnia 2 sierpnia o 2011 r., kiedy zostało wydane Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr 2184/2013 z dnia 24.07.2013 r. w sprawie prowadzenia w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa gminnej ewidencji zabytków, w którego załączniku występuje pod pozycją 134. Od tego momentu zabytek widnieje w GEZ, choć jak się okazuje samej karty adresowej zabytku, zgodnie z wymogami § 18 ust. 1 i § 17 pkt 5-8 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (...), brak w zbiorze prowadzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa. W odpowiedzi na skargę także nie przedstawiono takiego dokumentu. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie karta adresowa tzw. stara fiszka adresowa (konwserwatorska), nie wiadomo kiedy opracowana i przez kogo, na potrzeby dawnej wojewódzkiej ewidencji zabytków woj. krakowskiego. Z tej "fiszki" nie wynika, że dlaczego budynkowi należy przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Choć w niniejszej sprawie zostało wydane Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr 874/2011 z dnia 10.05.2011 r. i Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr 1713/2011 z dnia 02.08.2011 r. w sprawie założenia i prowadzenia w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa gminnej ewidencji zabytków oraz w oparciu o Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr 2184/2013 z dnia 24.07.2013 r. w sprawie prowadzenia w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa gminnej ewidencji zabytków, to w przypadku włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze dochodzi do wydania przez organ jakiegokolwiek zarządzenia. Włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu, a wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności. Skarżąca M. sp. z o.o. nabyła nieruchomość przy al. [...] w K. w drodze umowy sprzedaży z dnia 9 kwietnia 2025 r., zaś informacje o wpisie do GEZ przedmiotowej nieruchomości powzięła w dniu 26 września 2025 r. po otrzymaniu przez A. D. (działającą na zlecenie skarżącej) informacji dotyczących wpisu nieruchomość przy al. [...] do gminnej ewidencji zabytków. W informacji tej nie wskazano czy podstawą prawną ujęcia w nowej GEZ, czyli założenia karty adresowej zabytku oraz włączeniu zabytku nieruchomego - budynku przy al. [...] w K., był art. 25 ust. 4 pkt 2 u.o.z. czy art. 25 ust. 4 pkt 3 u.o.z. Skarżąca podjęła zatem próbę wyjaśnia tej kwestii i dopiero w dniu 14 listopada 2024., po otrzymaniu pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 13 listopada 2025 r., znak RD-I.5135.95.2025.AW wraz z załącznikiem - fiszką konserwatorską, dowiedziała się, że WKZ nie posiada aktualnej karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego budynku przy ul. [...] w K. oraz, że nie można uznać, że budynek figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W niniejszej sprawie Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa zostało, jak wskazuje Prezydent Krakowa, opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Publikacja nie zawierała jednak kart adresowych zabytków. Skarżący nie otrzymali żadnego pouczenia o możliwości i warunkach formalnych zaskarżenia do sądu administracyjnego działań organu w zakresie włączenia danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Co pozwalało na przyjęcie, że mamy do czynienia z działaniem organu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Powyższe okoliczności wprowadziły skarżącą w błąd i wywołały u niej uzasadnione wątpliwości co do charakteru działań organu, a w konsekwencji też sposobu i terminu złożenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie terminowość wniesienia skargi należy oceniać przez pryzmat art. 52 § 3 p.p.s.a., zdanie ostatnie, zgodnie z którym Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Umożliwia to właścicielom nieruchomości włączonych do GEZ skuteczną ochronę ich praw, co jest szczególnie istotne zważywszy, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ następuje poza ramami jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a do czasu zmiany przepisów prawa w 2019 r., także bez udziału właściciela nieruchomości, częstokroć bez jego wiedzy na ten temat. Mając na względzie wyjaśnienia skarżącej, dążąc do zapewnienia prawa do sądu co stanowi istotny element demokratycznego państwa prawnego oraz kierując się brzmieniem art. 52 § 3 in fine p.p.s.a. i nieznacznym opóźnieniem we wniesieniu skargi, Sąd przyjął że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Sąd stwierdził, że skarżący ma, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ jest obecnie właścicielem nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dalej wskazać należy, że przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków, kwestie te regulowała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. (Dz.U.1999.98.1150 t.j.) i Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji dóbr kultury. (Dz.U.2000.86.965). Obecnie nie funkcjonuje już centralna ewidencja zabytków, karty ewidencyjne zabytków w niej ujętych stały się kartami ewidencyjnymi wojewódzkiej ewidencji zabytków, stosownie do przepisu § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2000 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji dóbr kultury oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury z 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 124, poz. 1305). Zgodnie z tymi przepisami, dotychczas wykonane karty ewidencyjne centralnej ewidencji zabytków stały się najpierw kartami ewidencyjnymi centralnej ewidencji dóbr kultury, a następnie kartami ewidencyjnymi podlegającymi włączeniu do wojewódzkiej i krajowej ewidencji zabytków. Zgodnie natomiast z art. 143 ust. 1 u.o.z.: "W terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków, wojewódzcy konserwatorzy zabytków i wójt (burmistrz, prezydent miasta) założą odpowiednio krajową, wojewódzką i gminną ewidencję zabytków". Wedle art. 22 ust. 2 i 4 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym na dzień 16 lutego 2011 r.: 2. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Wedle Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305): § 11. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. § 12. 1. Karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu. 2. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) włącza kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. W niniejszej sprawie zostało to odzwierciedlone w taki sposób, że WUOZ przesłał do Prezydenta za pismem z dnia 16 lutego 2011 r. wykaz zabytków nieruchomych z terenu gminy miejskiej K. figurujących dotychczas w wojewódzkiej ewidencji zabytków (k. 52 akt sądowych), a zadaniem Prezydenta było ją zaktualizować, już jako GEZ i odesłać kopię do wiadomości WUOZ. Od tego momentu, czyli od 2011 r. w gminie miejskiej K. gminna ewidencja istniała niezależnie i oddzielnie od ewidencji wojewódzkiej. Dla przedmiotowego obiektu istniała tzw. "fiszka konserwatorska" (bez daty), nazwana przez WKZ "dokumentacją pomocniczą", natomiast sama karta ewidencyjna opracowana została w 2013 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że stan prawny przed 2010 r. (kiedy zmieniono ustawę) zakładał powielenie w GEZ tych obiektów, których wykazem dysponował wojewódzki konserwator. Natomiast nic nie potwierdza, że po założeniu w ten sposób GEZ, przedmiotowy budynek był i jest wpisany do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W szczególności nie potwierdzają tego pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 listopada 2025 r., który wprost stwierdza, że budynek przy ul. [...] nie figuruje w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. To, że posiada on tzw. fiszkę, nie świadczy o wpisie do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, albowiem, jak to wyżej naprowadzono, wszystkie obiekty ujęte w GEZ w momencie jej założenia musiały posiadać karty ewidencyjne (fiszki) w dyspozycji WUOZ. Nie ma racji skarżący kwestionując dokonanie czynności bez udziału właściciela w oparciu o przepis art. 22 ust. 5 pkt 2 i 3 i ust. 4 u.o.z. Przypomnieć bowiem należy, że przepis art. 22 według stanu prawnego na 2011 r. miał brzmienie następujące: Art. 22. 1.Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. 2. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. 3. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Dopiero ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75.474 ) w art. 1 pkt 5 stanowiła: 5) w art. 22: a) ust. 4 otrzymuje brzmienie: "4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.", b) dodaje się ust. 5 i 6 w brzmieniu: "5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. 6. Właściwy dyrektor urzędu morskiego prowadzi ewidencję zabytków znajdujących się na polskich obszarach morskich w formie zbioru kart ewidencyjnych.". Zatem nie można zarzucać naruszenia przepisu, który w trakcie dokonania czynności nie istniał. Niemniej w ogólności trafny jest zarzut braku powiadomienia właściciela obiektu o zamiarze dokonania czynności, czy choćby ex post o jej dokonaniu. Trzeba mieć na względzie słuszną tezę, niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, o konieczności powiadomienia właścicieli o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie wiedząc o tym, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków lub o tym, że już w niej została ujęta, nie ma możliwości zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Gminna ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z. Jednakże wpis ten ogranicza własność, ponieważ włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków wiąże się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę albo rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 3 p.b.). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28-30 ustawy o ochronie zabytków. Wobec tego, postępowanie w tym zakresie winno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Zatem brak powiadomienia właściciela nieruchomości, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw, stanowi naruszenie prawa. Trafnie również skarga zarzuca brak jakichkolwiek adnotacji o zabytkowym charakterze obiektu. Nie zawiera takich wzmianek tzw. "fiszka", ani nawet późniejsza karta adresowa z 2013 r. Wprawdzie zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, obowiązującym w 2011 r., czyli w dacie powstania karty, karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu, niemniej przy dokonaniu kwestionowanej czynności nie zgromadzono danych, które świadczyłyby o zabytkowym charakterze obiektu. Jedyne informacje, jakie wynikają z akt sprawy, dotyczą akceptacji wykazu obiektów ujętych w GEZ przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 24 lipca 2013 r. k. 53 akt sądowych). Jednak jest to za mało, aby ocenić, czy obiekt został prawidłowo ujęty w GEZ. W ocenie Sądu takie postępowanie, jak w niniejszej sprawie, było pewnym brakiem dbałości organów także o respektowanie praw właściciela nieruchomości. Nie należy bowiem zapominać, że wpis do GEZ nie jest dla właścicieli neutralny, ale łączy się z pewnymi ograniczeniami prawa własności. W orzecznictwie przyjmuje się też, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. II SA/Kr 1019/24, LEX nr 3787810, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 2033/23 LEX nr 3730657, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1361/23 LEX nr 3671893 ). Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Zatem formalna zgodność z przepisami rozporządzenia nie może uchronić od zarzutu braku stwierdzenia zabytkowego charakteru obiektu. Także w odpowiedzi na skargę organ nie przedstawił żadnych szczegółowych opracowań czy dokumentów sporządzonych przed utworzeniem karty ewidencyjnej, które świadczyłyby o specyficznych, zabytkowych cechach spornej nieruchomości. Sam fakt, że budynek ten był "willą w ogrodzie" wybudowaną w okresie międzywojennym i figuruje w spisach opracowanych w latach dwutysięcznych, jeszcze takim uzasadnieniem nie jest. Tymczasem skarżąca przedstawiła dwie aktualne opinie: dotyczącą wartości oraz kontekstu krajobrazowego budynku przy [...] w K. (autorstwa prof. dr hab. inż. arch. Z. M.) oraz opinię konserwatorską dotyczącą budynku położonego przy [...] w K. (autorstwa prof. hab. inż. arch., arch. kraj. D. K.) wraz z aneksem, z których wynika, że działania inwestycyjne dotychczas przeprowadzone w obiekcie oraz w otaczającym go terenie spowodowały, że idea związana z powstaniem "willi w ogrodzie" została bezpowrotnie utracona. Nie istnieje już funkcja mieszkalna, unicestwieniu uległ ogród, nie ma już tradycyjnej oryginalnej stolarki okiennej i tynków szlachetnych na elewacjach. Dla potrzeb prowadzenia działalności gastronomicznej wyburzono rozległy taras, który wraz ze schodami prowadził do ogrodu. Doskonale obrazuje to fotografia porównująca stan obecny oraz stan projektowany w 1934 r. elewacji południowej spornego budynku, znajdująca się w aneksie do opinii konserwatorskiej prof. hab. inż. arch., arch. kraj. D. K. (k. 128 akt sądowych). Zmianom tym organy ochrony zabytków nie zapobiegły. Opinie te oczywiście nie są w sprawie niniejszej wiążące, niemniej tylko z nich – a nie z dokumentów opracowanych i zgromadzonych przez organ – mogłaby ewentualnie wynikać utracona już i miniona, wartość spornego obiektu. Z tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1154).