II OSK 2408/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 534/23 w sprawie ze skarg A.C. i G.C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 grudnia 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.155.2022.ML.6 w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.C. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 534/23, oddalił skargi A.C. i G.C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 grudnia 2022 r. w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ciechanowie (dalej również: WKZ) decyzją z 5 maja 1994 r. wpisał do rejestru zabytków województwa ciechanowskiego "[z]espół dworski [...], park dworski oraz obszar po zabudowie gospodarczej wraz z warstwą kulturową". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "zespół jest historycznym założeniem zawierającym dzieło architektury (dwór) oraz park i warstwy kulturowe po istniejącej tu od setek lat siedzibie szlacheckiej. Z powyższych względów zasługuje on na trwałe zachowanie". W 2019 r. w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości dokonano sprostowania numeracji, powierzchni i własności działek. W jego wyniku objęta ochroną konserwatorską działka ew. nr [...] została podzielona na działki ewidencyjne o numerach [...]. Tę ostatnią (działka ew. nr [...]) podzielono następnie na działki ewidencyjne o numerach [...]. Pismem z 4 lutego 2022 r. A.C. (dalej: skarżący) i G.C. (dalej: wnioskodawczyni) wystąpili z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków nieruchomych części zespołu dworskiego [...], w postaci działek ewidencyjnych o numerach [...]. Skarżący wskazali, że wymienione działki wchodziły niegdyś w obszar parku dworskiego, jednak obecnie nie przedstawiają już wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, z uwagi na trwałe zniszczenie tkanki historycznej. Nie znajdują się tam żadne zabudowania, nie ma również śladów po istnieniu na tym terenie parku (brak starodrzewu). [...]. Skarżący nie przewidują także na jego obszarze nasadzeń w ramach prowadzonej przez nich rewitalizacji zespołu dworskiego [...]. Na tej podstawie uznali, że zasadnym jest skreślenie z rejestru zabytków działek ewidencyjnych o numerach [...]. W uzupełnieniu do wniosku (pismo z 31 października 2022 r.) skarżący i wnioskodawczyni podnieśli, że nie ma uzasadnienia dalsza ochrona konserwatorska działek znajdujących się na miejscu dawnych zabudowań folwarcznych, ponieważ zabudowania te zostały rozebrane [...]. Co więcej teren obecnych działek ewidencyjnych o numerach [...] nie stanowił obszaru dworu. W ich ocenie wartość nieruchomości, będąca podstawą wpisania ich do rejestru zabytków, nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister lub organ), decyzją z 7 grudnia 2022 r., odmówił skreślenia z rejestru zabytków wskazanych we wniosku działek. Zdaniem organu założenie zespołu dworskiego [...] (część rezydencjalna i gospodarcza) zostało wpisane do rejestru zabytków w formie i stanie zachowania z [...] jako historyczne świadectwo dawnej siedziby szlacheckiej. WKZ był świadom jego stanu zachowania, w tym braku zabudowy folwarcznej na terenie podwórza gospodarczego. W momencie wydania decyzji [...] teren objęty postępowaniem stanowił obszar niezabudowany. Na podstawie analizy archiwalnej kartografii zawartej w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej: NID) z 17 kwietnia 2020 r. stwierdzono ponadto, że obszar działek ewidencyjnych o numerach [...] odpowiada lokalizacji i zasięgowi dawnego podwórza gospodarczego, które wraz z zabudową współtworzyło założenie przestrzenne zespołu dworskiego [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazane nieruchomości zostały prawidłowo zidentyfikowane przez WKZ jako posiadające wartość historyczną. Wartość ta nie wynika ze sposobu zagospodarowania ani samoistnych walorów kompozycyjnych. Obszar dopełnia natomiast historyczny układ przestrzenny zespołu dworskiego, w obrębie którego znalazły się tereny o różnorodnym charakterze i roli w jego kompozycji. Skarżący i wnioskodawczyni złożyli dwie jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd pierwszej instancji) na decyzję Ministra z 7 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków części zespołu dworskiego [...], wnosząc o jej uchylenie. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargi, zauważył, że postępowania o wykreślenie zabytku z rejestru nie można utożsamiać z powtórną weryfikacją wpisu do rejestru. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Ministra było ustalenie, czy w okresie pomiędzy wpisaniem nieruchomości do rejestru zabytków a wnioskiem o jej wykreślenie nastąpiły zdarzenia mające wpływ na jej wartość zabytkową lub też czy pojawiły się nowe informacje na temat zabytku, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru, a które negowałyby wartości przesądzające o tym wpisie (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zabytków). Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wykazał, że w sprawie nie zaszła żadna z okoliczności uzasadniających skreślenie wskazanych we wniosku działek z rejestru zabytków. Uznał także, że ocena Ministra, jako organu wyspecjalizowanego w przedmiocie ochrony zabytków, była uprawniona. Opierała się na ustaleniach znajdujących odzwierciedlenie w aktach oraz właściwej interpretacji przesłanek zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Skargę kasacyjną złożył A.C., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuty: I. naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 13 ust 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez: a) błędną wykładnię, zgodnie z którą w ocenie stopnia zniszczenia zabytku za punkt odniesienia należy przyjąć ocenę stanu zachowania zabytku w momencie wpisu do rejestru zabytków. Z brzmienia przepisu wynika obowiązek ustalenia, czy zabytek przedstawia wartości historyczne, artystyczne lub naukowe. Nie określa natomiast, że należy porównać stan obecny z momentem wpisu do rejestru; b) błędną wykładnię, zgodnie z którą w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości, które stanowiły podstawę wpisu zostały utracone. Wedle literalnego brzmienia przepisu odniesienie do podstawy wpisu jest częścią normy określającej drugą podstawę skreślenia zabytku z rejestru, a nie normy określającej skreślenie zabytku z rejestru na podstawie utraty wartości historycznej, artystycznej lub naukowej; c) błędną wykładnię, polegająca na twierdzeniu, że decyzja o skreśleniu zabytku z rejestru podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Decyzja ta, podobnie jak decyzja o wpisie do rejestru zabytków, jest decyzją związaną. Obowiązkiem organu jest zatem wydanie odpowiedniej decyzji w przypadku spełnienia określonych przesłanek, a nie podjęcie uznaniowej decyzji o posiadaniu przez dany obiekt cech zabytku; d) błędne zastosowanie i ocenę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej części zabytku polegającą jedynie na porównaniu stanu obiektu z momentu wpisu do rejestru ze stanem obecnym, bez zbadania stopnia zachowania oryginalnej substancji, oceny autentyzmu i wartości chronionych w części zabytku, która nie zawiera już żadnych śladów po dawnej zabudowie folwarcznej; 2. art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 12 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię polegającą na twierdzeniu, że w postępowaniu o skreślenie zabytku nie bada się w istocie poprawności wpisu do rejestru, a co za tym idzie spełnienia przez obiekt cech definicyjnych zabytku, określonych w ustawie o ochronie zabytków. Oceny wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku nie można badać w oderwaniu od definicji zamieszczonych w ustawie; II. naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji polegającą na braku zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne. Uznanie, że zabytek wpisany do rejestru nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej było bezpodstawne i niezgodne z całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie; 2. art, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i przypisanie wartości dowodowej nieaktualnej opinii NID, która nie dotyczyła części stanowiącej obszar po zabudowie gospodarczej, będącej przedmiotem tego postępowania, a działek nalężących do części parkowej. Nieprzeprowadzenie badania obecnego stanu działek doprowadziło do wydania decyzji o odmowie skreślenia ich z rejestru zabytków bez odpowiednich wiadomości specjalnych; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7; art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi mimo, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił szeregu elementów stanu faktycznego, w tym lokalizacji budynków folwarcznych na spornej nieruchomości i niespójności w źródłach dotyczących granic zespołu dworskiego [...]. Pominięto także kwestię wątpliwości dotyczących stanu wiedzy o przeznaczeniu spornych działek, co miało zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy zabytek zawiera w sobie cechy autentyczności. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. 2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 12 ustawy o ochronie zabytków. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie może być utożsamiane z powtórną weryfikacją wpisu do rejestru. Funkcją normy wynikającej z przywołanego przepisu jest usunięcie z rejestru tych obiektów, które z różnych względów nie kwalifikują się już do dalszej ochrony konserwatorskiej. Ustawodawca przewidział tu dwie sytuacje: (1) zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a zatem wartości stanowiących podstawę jego ujęcia w rejestrze – obiekt już po ujęciu go w rejestrze zabytków przestał posiadać cechy definicyjne zabytku z rozumieniu ustawy o ochronie zabytków (pierwsza przesłanka); (2) wartość historyczna, artystyczna lub naukowa, będąca podstawą wydania decyzji o wpisie zabytku do rejestru, nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych – nieznane organowi w dacie wpisu do rejestru zabytków informacje wskazują na błędne przypisanie obiektowi wymienionych wartości (druga przesłanka). W obu przypadkach skreślenie zabytku z listy traktowane jest jako wyjątek (por. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski w: M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 13, LEX/el.). W odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek WSA w Warszawie słusznie zauważył, że sposób zagospodarowania działek ewidencyjnych o numerach [...] nie zmienił się od momentu wpisania ich do rejestru. W dacie wydania decyzji o wpisie ([...]) na działkach tych nie znajdowały się już ani zabudowania gospodarcze ani pozostałości parku lub sadu dworskiego. Stan działek nie ulegał zatem żadnym przemianom, które można by było uznać za powodujące utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Wartości te nie wynikają bowiem ze sposobu zagospodarowania czy samoistnych walorów kompozycyjnych tych działek, lecz z ich funkcji. Obszar ten dopełnia historyczny układ przestrzenny zespołu dworskiego [...], w obrębie którego znalazły się tereny o różnorodnym charakterze i roli w jego kompozycji (k. 876v akt adm.). Jeśli chodzi o drugą przesłankę – nowe ustalenia naukowe – to Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że nieznane wcześniej organowi dowody, zawarte w opinii NID z 17 kwietnia 2020 r., wzmacniają wręcz twierdzenie, że działki ewidencyjne o numerach [...] posiadają wartości historyczną i dokumentacyjną, jako integralna część dawnej siedziby szlacheckiej. W opinii tej wskazano (str. 28; k. 842v akt adm.), że "[w] oparciu o niepublikowany dotąd obrys wykonany [...] przez [...], który należy uznać za nowy materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, potwierdzono, że obszar po zabudowie gospodarczej jest zlokalizowany w granicach dawnego podwórza folwarcznego położonego po stronie południowej drogi dojazdowej do dworu. Obszar podwórza wydzielony został w granicach dawnej działki nr ew. [...], obecnie po wtórnych podziałach są to działki nr ew. [...] wraz z warstwą kulturową objęte ochroną konserwatorską". WSA w Warszawie prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Decyzja organu była zatem zgodna z prawem. Skarżący słusznie wskazał, że decyzja o skreśleniu zabytku, podobnie jak decyzja o wpisie do rejestru zabytków, ma charakter związany i nie pozostawia organowi swobody wyboru działania. Należy jednak podkreślić, że Minister właściwie zinterpretował przesłanki zawarte we wspomnianym przepisie a jego decyzji nie można zarzucić uznaniowości. 3. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz uzasadnił wydaną decyzję. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o odmowie skreślenia z rejestru zabytków części zespołu dworskiego [...]. Obejmowała ona m.in. uwierzytelnione kopie dokumentów z lat 1977–2022, opracowaną w 1979 r. ewidencję parku [...], opinię specjalistyczną NID z 17 kwietnia 2020 r. oraz protokół oględzin z 13 lipca 2022 r. wraz z materiałem zdjęciowym dotyczącym części zabytkowego zespołu [...] wnioskowanej do skreślenia z rejestru zabytków (str. 2 uzasadnienia decyzji Ministra z 7 grudnia 2022 r.; k. 877v akt adm.). Zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza, że działki ewidencyjne o numerach [...] nie uległy zasadniczym przemianom od czasu ich wpisania do rejestru zabytków. Ich stan jako "obszar[u] po zabudowie gospodarczej wraz z warstwą kulturową" był znany organowi ochrony konserwatorskiej już w dacie wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków województwa ciechanowskiego ([...]). Jeśli chodzi o wymienioną wyżej opinię NID, to, chociaż przygotowana była na potrzeby postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków dworu oraz obszaru po zabudowie gospodarczej (działki ew. nr [...]) w zespole dworskim [...], zawiera ona także nieznane wcześniej organowi informacje na temat wnioskowanych do skreślenia działek. Jej treść (str. 28, k. 842v akt adm.) wskazuje, że prawidłowo zidentyfikowano działki ewidencyjne o numerach [...], jako znajdujące się na obszarze po zabudowie gospodarczej, zlokalizowanym w granicach dawnego podwórza folwarcznego położonego po stronie południowej drogi dojazdowej do dworu. WSA w Warszawie prawidłowo zatem uznał, że Minister, jako wyspecjalizowane organ, dysponujący kadrą pracowników wykształconych w zakresie historii sztuki, architektury oraz zabytkoznawstwa, był w stanie obiektywnie ocenić, na podstawie zebranych materiałów, czy wymienione działki posiadają walory zabytkowe w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. 4. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.