II SA/Kr 385/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję nr 28/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2023 r. znak WOB.7721.337.2022.JKUT w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, w ramach których stwierdzono samowolę budowlaną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wydał w dniu 31 maja 2022 r. decyzję znak: ROIK 1.5160.61.2022.AST, którą nałożono na T. K. i M. O., jako współwłaścicieli lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K., obowiązek wykonania w terminie do dnia 16 września 2022 r. określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie dokumentów: 1. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót polegających na przebudowie powyższego lokalu mieszkalnego, 2. ekspertyzy technicznej, dotyczącej sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych związanych z przebudową tego lokalu, z uwzględnieniem wpływu przeprowadzonych robót budowlanych na pracę wentylacji grawitacyjnej w lokalach nr [...] i nr [...], w zakresie sprawdzenia prawidłowości ich wykonania, zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, polskimi normami, sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych ww. ekspertyza winna jednoznacznie określić sposób, rodzaj oraz zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego. Od powyższej decyzji M. F. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności: - pominięcie okoliczności, że wykonane bez pozwolenia na budowę roboty budowlane miały na celu doprowadzenie do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] oraz że do takiej zmiany sposobu użytkowania doszło, a lokal ten jest nadal użytkowany, pomimo bezprawnej zmiany sposobu jego użytkowania, - pominięcie zgłaszanych wcześniej zarzutów, 2. art. 79 § 1 i § 2 kpa polegające na tym, że organ nie ponowił oględzin lokalu z udziałem odwołującej się, pomimo, że wcześniej została pozbawiona udziału w charakterze strony, 3. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego polegające na tym, że organ nałożył obowiązek przeprowadzenia czynności w nieprawidłowym zakresie ale również bez uwzględnienia tego, że klatka schodowa w lokalu nie spełnia warunków technicznych dla budynków, w których znajdują się lokale usługowe. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r.nr WOB.7721.337.2022.JKUT utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że dokonaną w opisanym na wstępie lokalu zmianę układu funkcjonalnego pomieszczeń, wyburzenie fragmentu ściany, usunięcie ściany działowej między pokojami 1.7 i 1.6, przesunięcie ściany działowej pomiędzy łazienkami 1.4 i 1.3, a pomieszczeniem dawnej łazienki 1.2 (obecnie aneksu kuchennego), przebudowę instalacji wod.-kan. i elektrycznej, należy łącznie uznać za przebudowę budynku. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane obowiązującymi zarówno w dacie realizacji spornych robót budowanych (wrzesień 2012 r. - styczeń 2013 r.), jak i obecnie, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (w zakresie wykonanym przez inwestora) nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania lokalu, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełnia przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy ocenił, że mając na uwadze rodzaj samowoli budowlanej, jej zakres i skutki, organ I instancji dokonał właściwego wyboru środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że należy stosować środek najmniej restrykcyjny, ponieważ w żadnym z trybów nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości, lecz o uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy ocenił, że dokładnie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, wzięto pod uwagę pisma skarżącej, brak było natomiast podstaw do przeprowadzenia ponownych oględzin, a skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń do przeprowadzonych czynności dowodowych. Wbrew obawom skarżącej, dokumentacja, która zostanie przedłożona, będzie dotyczyła wszystkich zrealizowanych robót, w tym ingerencji w ścianę nośną budynku oraz ich wpływu na części wspólne budynku. Odpowiadając z kolei na zarzut inwestora organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do pozbawienia skarżącej na tym etapie postępowania statusu strony. W wyjątkowych sytuacjach właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego może występować obok wspólnoty mieszkaniowej w charakterze strony. Jeżeli przedłożone opracowania techniczne nie wykażą wpływu spornych prac na lokal stanowiący własność skarżącej, brak będzie podstaw do dalszego twierdzenia, że właściciele tego lokalu legitymują się interesem prawnym podlegającym ochronie w niniejszym postępowaniu. W skardze od powyższej decyzji M. F. zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, pomimo braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z uwagi na brak zgody wspólnoty mieszkaniowej stanowiącej ogół właścicieli lokali w przedmiotowym budynku na wykonane roboty budowlane, 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, pomimo braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z uwagi na: a) brak decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku na lokal biurowy, b) niemożność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 z późn. zm.), 3) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten umożliwia nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów w postaci inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej, podczas gdy przedłożenie dokumentów nie jest czynnością mającą na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, II. przepisów postępowania, które miało Istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności, iż brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z uwagi na: a) brak zgody wspólnoty mieszkaniowej stanowiącej ogół właścicieli lokali w przedmiotowym budynku na wykonane roboty budowlane, b) brak decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku na lokal biurowy, c) brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych oraz rozporządzenia ws. ochrony przeciwpożarowej, 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Decyzji organu I instancji, mimo że organ I instancji nie ponowił oględzin lokalu nr [...] z udziałem skarżącej, chociaż w postępowaniu zakończonym w I instancji decyzją nr 1175/2021 z dnia 27 września 2021 r. skarżąca została całkowicie pozbawiona udziału w charakterze strony postępowania, w tym udziału w oględzinach, 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z wymogami zawartymi w ww. przepisach oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w piśmie skarżącej z dnia 7 października 2022 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowa, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej: p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do treści art. 51 ust. 7 p.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisów, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, a także gdy roboty budowlane zostały wykonane m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. Tytułem wprowadzenia wskazać też należy, iż organ nadzoru budowlanego, powołany jest do kontroli inwestycji budowlanych i w sytuacji stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego, obowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie do zgodności z prawem naruszenia prawa budowlanego przy wykonywaniu robót budowlanych jest możliwe w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Dotyczy to niewątpliwie robót możliwych do wykonania. Zasadą wynikającą z przepisów prawa budowlanego jest to , że organy w przypadku stwierdzonych naruszeń prawa budowalnego ( co miało miejsce w niniejszej sprawie) mają obowiązek zastosować środek najmniej restrykcyjny. Najpierw zatem zachodzi konieczność zbadania możliwości legalizacji inwestycji i przeprowadzenia procedury naprawczej, a w przypadku, gdy okaże się to niemożliwe stosuje się środek ostateczny, którym w rozpatrywanej sprawie może być nakaz przywrócenia stanu poprzedniego ( czego domaga się skarżąca). I aby właśnie ustalić, czy w ogóle możliwym jest w przedmiotowej sprawie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem w ramach procedury naprawczej służyć ma nałożony na inwestorów skarżoną decyzją obowiązek. Obowiązek ten polega na przedłożeniu dokumentów w postaci inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót polegających na przebudowie powyższego lokalu mieszkalnego, oraz ekspertyzy technicznej, dotyczącej sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych związanych z przebudową tego lokalu, z uwzględnieniem wpływu przeprowadzonych robót budowlanych na pracę wentylacji grawitacyjnej w lokalach nr [...] i nr [...], w zakresie sprawdzenia prawidłowości ich wykonania, zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, polskimi normami, sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych ww. ekspertyza winna jednoznacznie określić sposób, rodzaj oraz zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego. Ekspertyza ta pozwoli bowiem organowi na jednoznaczne ustalenie , czy z punku widzenia przepisów technicznych i zasad sztuki budowlanej przeprowadzenie procedury naprawczej będzie w ogóle możliwe. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie nie oznacza to jeszcze, iż z automatu samowola budowla będzie mogła być zalegalizowana, albowiem obowiązkiem organu będzie również sprawdzenie czy w świetle pozostałych przepisów Prawa budowlanego legalizacja samowoli budowlanej polegając na przebudowie lokalu mieszkalnego i zmianie jego sposobu użytkowania jest w przedmiotowej sprawie dopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.