IV SA/Po 362/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") po rozpoznaniu odwołania T. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej jako "PINB") z dnia 17.02.2023 r. (znak [...]) nakazującej inwestorowi T. S. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w m. G. gm. S., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że 26.02.2019 r. do PINB wpłynął wniosek o legalizację budynku na działce ewid. [...] przy ul. [...] w m. G. gm. S.. Do wniosku załączono m.in. kopię zgłoszenia zamiaru budowy "domku gospodarczego z suporexu i dach kryty papą" na dz. nr [...], [...], [...] oraz kopię decyzji Starosty P. z dnia 13.07.2006 r. znak [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] w G. . Pracownicy PINB w dniu 28.10.2019 r. przeprowadzili kontrolę, podczas której ustalono, że na przedmiotowej działce nr ewid.[...], istnieje budynek gospodarczy, w konstrukcji murowanej, częściowo z dachem dwuspadowym częściowo z dachem płaskim, kryty papą. Część budynku z dachem dwuspadowym o wym. w planie 7,87 m x 6,91 m (w tym weranda 2,65 m x 6,91 m), pozostała część o wym. 12,7 m x 5,43 m i wysokości 1,7 m. Wg oświadczenia pełnomocnika inwestora obiekt powstał w 2007 r. bez stosownych pozwoleń. Wobec powyższych ustaleń, PINB w dniu 04.11.2019 r. wszczął postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] W tym samym dniu PINB wydał postanowienie (znak [...]), którym nakazał inwestorowi: T. S.: 1) wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] 2) przedstawić w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia: a) zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności z warunkami zabudowy, b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 28.11.2019 r. T. S. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wolno stojącego na dz. nr [...], przy ul. [...] w G. - legalizacja samowoli budowlanej przez PINB dla powiatu p. . Postanowieniem z dnia 02.12.2019 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne. Burmistrz Miasta i Gminy S. ostateczną decyzją z dnia 14.04.2022 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wolno stojącego (legalizacja samowoli budowlanej) na terenie działki nr [...] w G. . Postanowieniem z dnia 25.01.2023 r. podjęto postępowanie administracyjne. Wobec powyższego, PINB w dniu 17.02.2023 r. wydał decyzję nakazującą T. S. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w m. G. gm. S.. Dnia 17.03.2023 r. T. S. wniósł odwołanie. WWNB wskazał, że z uwagi na fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 04.11.2019 r. zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu do dnia 18.09.2020 r. (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2020, poz. 471). Podniesiono, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Z przedłożonej przez inwestora, wraz z wnioskiem o legalizację, kopii decyzji Starosty P. z dnia 13.07.2006 r. znak [...] wynika wprost, że organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] w G. , gm. S., ponieważ budynek objęty przedmiotem zgłoszenia został już zrealizowany. Zdaniem organu II instancji PINB słusznie uznał, iż przedmiotowy budynek powstał samowolnie tj. bez pozwolenia na budowę oraz prowadził postępowanie na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19.09.2020 r. WWINB wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje jego rozbiórkę. Jednakże warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu powstałego w drodze tzw. samowoli budowlanej, jest brak możliwości jego zalegalizowania. Przesłanką dla oceny istnienia bądź nieistnienia tej możliwości jest - zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - zgodność lub niezgodność danej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ocena zaistnienia naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W tym celu, PINB w dniu 04.11.2019 r. wydał postanowienie, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, którym nakazał inwestorowi: T. S.: 1) wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w m. G. gm. S., 2) przedstawić w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia: a) zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności z warunkami zabudowy, b) 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane: w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W ocenie WWINB wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, ani w późniejszym terminie, prawidłowo orzeczono rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu T. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w 6-krotnej wysokości stawki podstawowej. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, a to przepisu art. 7, 77 i 80 KPA w zw. z art. 15 KPA, tj. nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co przejawia się w fakcie, że Organ wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował aktami sprawy, a zatem także materiałem dowodowym koniecznym dla pełnego rozpoznania sprawy, w szczególności zarzutów odwołania. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, a to przepisu art. 79a KPA w zw. z art. 10 KPA w zw. z art. 8 § 1 KPA poprzez zakończenie postępowania bez poinformowania Skarżącego o takim zamiarze, z naruszeniem zasady budowania zaufania dla obywatela, co przejawiało się w nie uprzedzeniu Skarżącego o zamiarze wydania niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło Skarżącemu zaprezentowanie dalszych dowodów, wniosków i twierdzeń w sprawie, 3. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, a to przepisu art. 10 KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 7, 77 i 80 KPA w zw. z art. 15 KPA poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia koniecznych w sprawie dowodów, zmierzających do ustalenia czy w sprawie konieczne jest orzeczenie rozbiórki budynku, a nadto na kogo powinien być nałożony obowiązek rozbiórki budynku, 4. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, a to przepisu art. 107 § 1 pkt 4 KPA w zw. z art. 6 KPA poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, tj., stosownego przepisu Prawa budowlanego, z którego wynika możliwość wydania nakazu rozbiórki i to skierowanego do konkretnej osoby. W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki jest fakt, iż inwestor nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa. Postępowanie dotyczy zrealizowanego samowolnie w 2007 r. budynku gospodarczego, w konstrukcji murowanej, częściowo z dachem dwuspadowym częściowo z dachem płaskim, kryty papą. Część budynku z dachem dwuspadowym o wym. w planie 7,87 m x 6,91 m (w tym weranda 2,65 m x 6,91 m), pozostała część o wym. 12,7 m x 5,43 m i wysokości 1,7 m. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy Prawo budowlane wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 4). Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu o którym mowa wyżej - co organ ma obowiązek traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego) a kończy to postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 874/17 ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1757/10 LEX nr 1134671). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Organy nadzoru budowlanego nie są władne do uwzględnienia sytuacji osobistej strony (tak wyrok NSA z 5.04.2023 r., II OSK 1086/20, LEX nr 3527063. W przedmiotowej sytuacji, PINB w dniu 04.11.2019 r. wydał postanowienie, którym nakazał inwestorowi: T. S.: 1) wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w m. G. gm. S., 2) przedstawić w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia: a) zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności z warunkami zabudowy, b) 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 28.11.2019 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w celu legalizacji samowoli budowlanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. . Jednakże ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wolno stojącego na terenie działki nr [...] w G. , przy ul. [...]. Wobec nieprzedłożenia zatem wymaganych dokumentów w tym decyzji o warunkach zabudowy organ prawidłowo orzekł rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Jak wskazano bowiem wyżej, brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Ze względu na związany charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 48 ust. 4 ustawy, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące braku wszechstronnego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia koniecznych w sprawie dowodów. Bezpodstawny jest również zarzut skargi, jakoby organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, w tym przesłuchania skarżącego w celu ustalenia czy w sprawie konieczne jest orzeczenie rozbiórki budynku. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w sytuacji, w której strona nie wywiąże się z obowiązków nałożonych na nią na mocy art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nie ma potrzeby, aby organy nadzoru budowlanego w tym zakresie prowadziły postępowanie dowodowe lub czyniły dalsze ustalenia. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, spełniającego warunki określone m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zważając na wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.