II SA/Kr 369/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie na uchwałę nr XXIV/282/2021 Rady Miejskiej w Wojniczu z dnia 29 kwietnia 2021 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzu komunalnym w Wojniczu I. stwierdza nieważność punktów: 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15 i 16 załącznika zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXIV/282/2021 Rady Miejskiej w Wojniczu z dnia 29 kwietnia 2021 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzu komunalnym w Wojniczu (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2021 r., poz. 2654) w części obejmującej punkt 1 tiret 2 i tiret 3 oraz punkty: 3-13 i 15-16 załącznika do ww. uchwały. Uchwale zarzucono, że w zaskarżonym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie: - art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2021.679 t.j., dalej u.g.k.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U.2025.1590 t.j.) poprzez określenie pkt 1 tiret 2 i tiret 3 załącznika do ww. uchwały opłat za grób ziemny 2-osobowy, pomimo że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie dopuszcza pochowania w grobie ziemnym więcej niż 1 osoby, - art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez określenie w pkt 3 załącznika do ww. uchwały opłaty za prolongatę zastrzeżenia wyłączającego możliwość ponownego wykorzystania grobu ziemnego "pod urnę" na okres kolejnych 20 lat, pomimo że przepis art. 7 ust. 3 ustawy cmentarzach i chowaniu zmarłych wyłącza obowiązek uiszczania takiej opłaty w odniesieniu do pochowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, - art. 2 Konstytucji poprzez sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji określenie w punktach 4 i 5 załącznika do ww. uchwały, czy prolongata zastrzeżenia wyłączającego możliwość ponownego wykorzystania grobu murowanego podlega opłacie i w jakiej wysokości, - art. 2, art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.oraz art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ustanowienie w pkt 6 i 7 załącznika do ww. uchwały oddzielnych opłat za "pochowanie" bez precyzyjnego wskazania, o jaką konkretnie usługę chodzi oraz pomimo tego, że przewidziane w punktach 1 - 5 załącznika do ww. uchwały opłaty za miejsce pod grób obejmują zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wszelkie czynności składające się na pochowanie, - art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.oraz art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez określenie w punktach od 8 do 12 oraz od 15 do 16 załącznika do ww. uchwały opłat za ekshumację, za "czynności administracyjne związane z pogrzebem" oraz za wydanie zezwolenia na wejście na teren cmentarza komunalnego w celu wykonania usług budowlano-remontowych związanych z miejscem pochówku, pomimo że możliwość przeprowadzenia wszystkich tych czynności jest elementem uprawnienia nabytego na skutek uiszczenia opłat przewidzianych w punktach 1 -5 załącznika do ww. uchwały i w związku z tym nie może być przedmiotem odrębnej opłaty. Wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, iż określenie "grób ziemny 2-osobowy (w pionie lub poziomie)" nie stanowi o dopuszczeniu do pochowania drugiej osoby przed upływem 20 lat. Uchwała nie reguluje zasad dopuszczalności ponownego pochówku, gdyż materia ta jest w sposób wyczerpujący uregulowana ustawowo. Akt prawa miejscowego nie modyfikuje ani nie uchyla art. 7 ust. 1 ustawy, a jedynie określa wysokość opłat za miejsca grzebalne o określonych parametrach technicznych; co nie jest sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stanowisko Prokuratora prowadziłoby do nieuprawnionego utożsamienia określenia rodzaju miejsca grzebalnego z normą dopuszczającą pochówek; co nie znajduje oparcia w treści uchwały. Uchwała jedynie wprowadza wysokość opłat za pochowanie do grobu ziemnego o określonych cechach, po spełnieniu warunków ustawowych. Zaskarżony pkt 4 tabeli obejmuje opłatę za miejsce pod grób murowany (w pionie), z rozróżnieniem na groby jedno-, dwu- i czteroosobowe. W odniesieniu do grobu murowanego jednoosobowego wskazano opłatę w wysokości 700,00 zł, bez wyodrębnienia kolumny "na następny okres 20 lat". Brak wypełnienia kolumny "na następny okres 20 lat" w pkt 4 oznacza, że Rada Miejska nie ustaliła w tej uchwale odrębnej stawki prolongacyjnej dla grobów murowanych jednoosobowych, co pozostaje w granicach jej kompetencji. Zaskarżony fragment uchwały nie narusza żadnej normy prawnej. Zarzut dotyczący sprzeczności pkt 4 tiret 2 i 3 oraz pkt 5 załącznika do uchwały z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jak również z zasadą prawidłowej legislacji, nie zasługuje na uwzględnienie. Zakwestionowane postanowienia dotyczą ustalenia opłat za udostępnienie miejsca pod grób murowany przeznaczony na pochówek więcej niż jednej osoby oraz pod grób murowany przeznaczony do pochowania urny, a więc mieszczą się wprost w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 ust. 2 ustawy. Uchwała nie reguluje natomiast czasu trwania prawa do grobu ani zasad jego wygaśnięcia, gdyż materia ta została w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach ustawowych. Użycie w tabeli sformułowania "za pierwsze 20 lat" nie oznacza - wbrew twierdzeniom Prokuratury - że prawo do grobu murowanego jest ograniczone czasowo do tego okresu. Takiej treści normatywnej nie da się wywieść ani z literalnego brzmienia uchwały, ani z jej systematyki. Czas trwania prawa do grobu murowanego wynika bezpośrednio z ustawy i nie podlega modyfikacji w drodze aktu prawa miejscowego, a nadto żaden przepis uchwały nie stanowi, że po upływie 20 lat prawo do grobu wygasa lub że może być prolongowane po uiszczeniu odpowiedniej opłaty. Pozostawienie pustego pola w kolumnie "na następny okres 20 lat" nie może być uznane za naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Z treści tabeli wynika w sposób jednoznaczny, że Rada Miejska nie ustaliła opłaty za kolejny okres korzystania z grobów murowanych, co pozostaje w granicach jej kompetencji. Brak takiej opłaty nie prowadzi do wniosku o istnieniu normy sprzecznej z ustawą, lecz przeciwnie - potwierdza, że uchwała nie ingeruje w ustawowo określony charakter prawa do grobu murowanego. Wbrew twierdzeniom Prokuratury, opłaty przewidziane w pkt 6 i 7 załącznika nie stanowią odrębnych, dodatkowych opłat ponad opłatę za pochowanie zwłok, lecz są integralnym elementem jednej, łącznej opłaty za pochowanie, której struktura została w uchwale rozbita na poszczególne składniki kalkulacyjne. Opłaty określone w pkt 1-5 załącznika odnoszą się do podstawowego udostępnienia miejsca pochówku (miejsca pod grób lub grobowiec), natomiast opłaty przewidziane w pkt 6 i 7 stanowią drugą część tej samej opłaty za udostępnienie miejsca pochówku, skalkulowaną z uwzględnieniem konkretnych warunków realizacji pochówku, takich jak wiek osoby zmarłej, pora roku czy charakter pochówku (zwłoki lub urna). Obie te grupy opłat łącznie tworzą jedną opłatę za udostępnienie miejsca pochówku, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przy czym rozbicie jej na odrębne pozycje tabelaryczne ma wyłącznie charakter kalkulacyjny i porządkujący. Ich wyodrębnienie służy jedynie różnicowaniu wysokości tej opłaty w zależności od obiektywnie istniejących warunków realizacji pochówku, co mieści się w granicach ustawowej delegacji i nie prowadzi do nałożenia więcej niż jednej opłaty za to samo świadczenie. W zakresie zarzutów odnoszących się do opłat za ekshumację uchwała nie przewiduje pobierania opłat za samą czynność ekshumacji wykonywaną przez podmioty zewnętrzne, lecz dotyczy czynności pozostających po stronie administratora cmentarza, takich jak: organizacyjne udostępnienie miejsca, zapewnienie warunków technicznych i porządkowych, koordynacja czynności na terenie cmentarza. Okoliczność, że czynności stricte ekshumacyjne wykonuje wyspecjalizowany podmiot, nie wyłącza możliwości pobierania przez gminę opłat za czynności leżące w zakresie jej zadań własnych, związanych z zarządzaniem cmentarzem komunalnym. Analogicznie, opłaty za czynności administracyjne oraz za wejście na teren cmentarza w celu wykonania robót budowlano-remontowych nie stanowią opłat za "korzystanie z miejsca pochówku" sensu stricto, lecz dotyczą odrębnych czynności organizacyjnych i porządkowych, pozostających w bezpośrednim związku z zarządzaniem obiektem użyteczności publicznej. Powoływane przez Prokuraturę orzecznictwo dotyczy stanów faktycznych, w których opłaty miały charakter ewidentnie dublujący lub oderwany od rzeczywistego świadczenia gminy. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż każda z opłat odpowiada konkretnemu elementowi realizacji zadania własnego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 8 § 1, art. 50 § 1 (a także art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga Prokuratora została wniesiona na uchwałę nr XXIV/282/2021 Rady Miejskiej w Wojniczu z dnia 29 kwietnia 2021 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzu komunalnym w Wojniczu w części obejmującej punkt 1 tiret 2 i tiret 3 oraz punkty: 3-13 i 15-16 załącznika do ww. uchwały i wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Skarga zasługuje na uwzględnienie w części tj. co do pkt 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15 i 16 załącznika zaskarżonej uchwały. Co do pkt 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15 i 16 wskazać należy, iż w pkt 3 załącznika do ww. uchwały ustanowiono opłatę za możliwość korzystania z miejsca ziemnego "pod urnę" na dalszy okres 20 lat po upływie pierwszego okresu 20 lat. Jednak przepis art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyłącza stosowanie wobec grobu zawierającego urnę ze szczątkami powstałymi w wyniku spopielenia zwłok przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przewidującego obowiązek zgłaszania zastrzeżenia przeciwko ponownemu użyciu grobu przez administratora cmentarza po upływie 20 lat od pochówku, jak również powiązanego z nim obowiązku uiszczania opłaty prolongacyjnej. Osoby bliskie uprawnione do takiego grobu nie tylko nie muszą przedłużać tego prawa po 20 latach, ale też nie muszą uiszczać nowej opłaty. Brak było więc podstaw dla ustanowienia takiej opłaty w przedmiotowej uchwale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r., III OSK 357/23, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010 r., I CSK 66/10). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k. Tym samym ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wprost z art. 7 ust 1 -6 tej ustawy to wynika. Ust. 1 stanowi, iż grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. W ust. 2. po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Z ust 3 wynika zaś, iż przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Z kolei ust. 4 wskazuje, że dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Poza tym ust. 6 stanowi, że w istniejących grobach murowanych dopuszcza się chowanie zwłok osób zmarłych w ciągu 20 lat po wydaniu decyzji o zamknięciu cmentarza. Przy zmianie przeznaczenia terenu cmentarnego przepis art. 6 ust. 4 - 6 ma zastosowanie również do zwłok pochowanych w tym dwudziestoletnim okresie. Zatem regulacja ta wskazuje, że opłaty mogą być regulowane co do grobów a nie urn, nadto tylko w zakresie przedłużania grobów ziemnych, z więc reszta opłat jest niedopuszczalna. Konsekwentnie co do punktu 6 załącznika do uchwały bezprawnie wprowadzono opłaty za pochowanie do mogiły ziemnej zróżnicowane ze względu na wiek osoby zmarłej, porę roku oraz to, czy pochówek dotyczy urny. Podobnie w punkcie 7 załącznika wprowadzono opłaty za pochowanie do grobowca ziemnego zróżnicowane ze względu na to, czy grobowiec jest pusty, czy znajdują się w nim zwłoki oraz to, czy pochówek dotyczy urny. Z terminologii ustawy o cmentarzu i chowaniu zmarłych, a konkretnie art. 7 ust. 2 ustawy, wynika zaś, że opłata przewidziana za pochowanie zwłok to nic innego niż opłata, która zapewnia możliwość korzystania z miejsca pochówku przez okres 20 lat ("Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok"). Jednak w punktach 6 i 7 załącznika do niniejszej uchwały nie mogło chodzić o tę opłatę, gdyż została ona uregulowana przecież w poprzedzających punktach 1-5 załącznika do uchwały. Kryteria różnicujące wysokość opłat w punktach 6 i 7 załącznika do uchwały (pora roku, wiek osoby zmarłej, umowy charakter pochówku, obecność innych zwłok w grobie) wskazują raczej, że chodzi tu o opłatę za usługę polegającą na przygotowaniu i udostępnieniu osobie sprawującej pochówek grobu na złożenie w nim ciała. Z drugiej strony przeciwko takiej interpretacji przemawia fakt, że wysokość stosownej opłaty w punktach 6 i 7 zamieszczono Treść tych przepisów jest więc trudna do jednoznacznego zdekodowania, czego nie ułatwia posłużenie się w punkcie 7 sformułowaniem "grobowiec murowany" (nieznanego ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych ani rozporządzeniu w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków), podczas gdy w pozostałej części uchwały używa się określenia "grób murowany". Nieprecyzyjność zatem przepisów punktu 6 i 7 załącznika do uchwały, nadawanie w niej pojęciu "pochówku" innego znaczenia niż w ustawie, niezrozumiałe posługiwanie się pojęciem "grobowca" świadczą o istotnym naruszeniu zasad prawidłowej legislacji. Niezależnie od tego, nawet gdyby stanąć na stanowisku, że w punktach 6 i 7 chodzi jednak o opłatę za przygotowanie i udostępnienie osobie sprawującej pochówek grobu na złożenie w nim ciała, to nakładanie takiej dodatkowej opłaty ponad opłatę określoną w punktach 1-5 załącznika jest bezpodstawne. Skoro bowiem jest to w istocie opłata "przewidziana za pochowanie zwłok" w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy, zaś "pochować" to zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego PWN", złożyć kogoś w grobie, to trzeba przyjąć, że uiszczający taką opłatę uzyskuje prawo nie tylko do miejsca na grób, ale też do żądania minimum czynności technicznych składających się na złożenie ich w grobie. Z kolei w punktach od 8 do 13 załącznika do uchwały wprowadzono zróżnicowane opłaty za ekshumację zwłok. Jednak to nie gmina świadczy usługę ekshumacji zwłok, lecz profesjonalny podmiot, z którym osoba zlecająca zawiera stosowną umowę i uiszcza cenę. Gmina nie może pobierać opłaty za samo umożliwienie wykonania ekshumacji, gdyż jest to element prawa do grobu nabywanego z chwilą uiszczenia stosownej opłaty, o której mowa w punktach 1-5 załącznika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2022 r., III SA/Wr 51/21 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2024 r., II SA/Go 662/23, Wyrok Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lipca 2025 r., II SA/Ke 610/24). Nadto w puntach 15 i 16 załącznika do uchwały przewidziano odpowiednio opłatę za czynności administracyjne związane z pogrzebem, jak również opłaty za wydanie zezwolenia na wejście na teren cmentarza komunalnego w celu wykonania usług budowlano-remontowych związanych z miejscem pochówku. Jest to niedopuszczalne, zważywszy że z momentem uiszczenia opłaty za miejsce pod grób uzyskuje się uprawnie do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac kamieniarskich (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., I OSK 435/15). Nie można twierdzić, że zorganizowanie pogrzebu, budowanie grobu albo jego remontowanie przez osobę, która już zapłaciła za miejsce pochówku stanowi inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej wymagające oddzielnej opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2025 r., II SA/Bd 338/25, por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2024 r., III SA/Lu 644/24). Opłaty te są zatem również bezpodstawne. Zatem w ocenie Sądu nakładając w/w opłaty organ wykroczył poza zakres delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzu i chowaniu zmarłych i tym samym naruszył również art. 7 Konstytucji nakazujący działać organom władzy publicznej w granicach prawa, art. 94 Konstytucji nakazujący organom samorządu terytorialnego ustanawiać akty prawa miejscowego w granicach upoważnień ustawowych oraz art. 168 Konstytucji pozwalający im nakładać opłaty jedynie w zakresie określonym w ustawie. Ponadto przepisy uchwały uchybiły zasadom prawidłowej legislacji, stanowiły naruszenie art. 2 Konstytucji. Natomiast oddalono skargę w zakresie pkt 4 i 5 załącznika zaskarżonej uchwały, ponieważ o ile zaistniało naruszenie zasad poprawnej legislacji to nie było to na tyle istotne, aby uzasadniało unieważnienie. W punkcie 4 tiret 2 i 3 oraz w punkcie 5 załącznika przewidziano opłatę za miejsce "pod grób" murowany dla więcej niż 1 osoby oraz za miejsce pod grób murowany pod urnę, używając sformułowania "za pierwsze 20 lat". Te regulacje mieszczą się wprost w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 ust. 2 ustawy. Uchwała nie reguluje czasu trwania prawa do grobu ani zasad jego wygaśnięcia, gdyż materia ta została w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach ustawowych. Użycie w tabeli sformułowania "za pierwsze 20 lat" nie oznacza, że prawo do grobu murowanego jest ograniczone czasowo do tego okresu. Takiej treści normatywnej nie da się wywieść ani z literalnego brzmienia uchwały, ani z jej systematyki. Czas trwania prawa do grobu murowanego wynika bezpośrednio z ustawy i nie podlega modyfikacji w drodze aktu prawa miejscowego, a nadto żaden przepis uchwały nie stanowi, że po upływie 20 lat prawo do grobu wygasa lub że może być prolongowane po uiszczeniu odpowiedniej opłaty. Pozostawienie pustego pola w kolumnie "na następny okres 20 lat" nie może być uznane za naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Z treści tabeli wynika w sposób jednoznaczny, że Rada Miejska nie ustaliła opłaty za kolejny okres korzystania z grobów murowanych, co pozostaje w granicach jej kompetencji. Brak takiej opłaty nie prowadzi do wniosku o istnieniu normy sprzecznej z ustawą, lecz przeciwnie - potwierdza, że uchwała nie ingeruje w ustawowo określony charakter prawa do grobu murowanego. Oddalono skargę także w zakresie pkt 1 tiret 2 i 3 załącznika do uchwały, która to regulacja ustanowiła opłatę za miejsce "pod grób" ziemny osoby dorosłej 2-osobowy w pionie i poziomie. Wbrew stanowisku skarżącego , wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy musi być dokonywana przy uwzględnieniu § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U.2008.48.284). Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu w zależności od warunków gruntowych i wodnych można stosować pochówek zwłok piętrowo w grobach ziemnych lub murowanych, przy czym trumny powinny być między sobą przedzielone warstwą ziemi o grubości co najmniej 0,3 m albo murem lub betonem zbrojonym o grubości co najmniej 0,06 m. Ust. 2 stanowi, iż głębokość grobu rodzinnego ziemnego dla dwóch trumien umieszczonych jedna nad drugą powinna wynosić co najmniej 2,5 m. Dla każdej następnej trumny grób powinien być głębszy o 0,8 m. W ust. 3 uregulowano, iż groby rodzinne ziemne, w których trumny mają być składane obok siebie na jednym poziomie, powinny mieć następujące minimalne wymiary: długość 2,0 m, szerokość 1,8 m (0,8 m + 0,2 m + 0,8 m), niezależnie od głębokości grobu. Zatem regulacja ta dopuszcza w ziemnych grobach rodzinnych dwie trumny, obok i nad sobą. Dlatego też art. 7 ust. 1 ustawy należy wykładać jako cały grób, a nie "dochowanie" do wolnego miejsca. Czyli w miejscu, gdzie już ktoś jest pochowany nie można pochować przed upływem 20 lat, ale obok albo nad jeżeli jest to grób rodzinny można, a zatem regulacja uchwały w tym zakresie jest prawidłowa. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części to jest co do pkt 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15 i 16 załącznika zaskarżonej uchwały, uwzględniając skargę Prokuratora - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zaś zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.