I OSK 339/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1626/25 o odrzuceniu skargi K. Z. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przekazania nieruchomości do zarządzania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1626/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. Z. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przekazania nieruchomości do zarządzania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie przekazania do samodzielnego zarządzania i korzystania przez dzielnicę Żoliborz m.st. Warszawy dz. nr [...] z obrębu [...]. W skardze wyjaśnił, że przedmiotowa działka została przekazana dzielnicy jako droga wewnętrzna, co narusza prawa skarżącego nabyte na mocy decyzji z dnia 14 lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego, w tym w zakresie realizacji obsługi komunikacyjnej przez drogę publiczną znajdującą się na ww. działce. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że bez względu jakie decyzje zapadną w przyszłości w odniesieniu do właściwej kategoryzacji drogi znajdującej się na przedmiotowej działce, to zaskarżone zarządzenie jest aktem wewnętrznym dokumentacji porządkującej kwestię kompetencji poszczególnych komórek organizacyjnych m.st. Warszawy, podległych i wykonujących zadania w imieniu Prezydenta, działających na mocy udzielonych im przez Prezydenta pełnomocnictw i upoważnień. Tym samym bez znaczenia dla interesów skarżącego pozostaje fakt, że zaskarżonym zarządzeniem Prezydent przekazał do samodzielnego zarządzania i korzystania przez dzielnicę przedmiotową działkę. Akt ten, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889), nie przesądza, bez względu na użyte w jego treści sformułowania, o kategoryzacji drogi posadowionej na ww. działce, a w swych skutkach prawnych wyłącznie wskazuje, że działka ta ma być zarządzana przez dzielnicę. Dokument ten pozostaje dla ewentualnych interesów skarżącego o tyle neutralny, że zgodnie z obowiązującym regulaminem organizacyjnym Urzędu m.st. Warszawy, zarządzanie, czy to drogami publicznymi gminnymi czy wewnętrznymi, leży w kompetencji dzielnic m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wyjaśnił, że obowiązkiem Sądu, do którego wpłynęła skarga, jest w pierwszej kolejności zbadanie jej dopuszczalności. Badanie to polega w szczególności na ustaleniu, czy sprawa przedstawiona pod rozstrzygnięcie Sądu mieści się w zakresie jego właściwości. Wskazano, że przedmiotowa sprawa dotyczy zarządzenia Prezydenta z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie przekazania do samodzielnego zarządzania i korzystania przez dzielnicę Żoliborz m.st. Warszawy dz. nr [...] z obrębu [...]. Odwołując się do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2025 r. sygn. akt I OSK 993/25 Sąd zauważył, że zaskarżone zarządzenie jest aktem wewnętrznym, podjętym w strukturze kierowniczej, w ramach uprawnień jakie przysługują Prezydentowi do powierzenia zarządu odpowiedniej dzielnicy m.st. Warszawy. Zarządzenie to stanowi akt woli organu, przekazujący w strukturze wewnętrznej gminy określone uprawnienia. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że jest aktem administracyjnym wewnętrznym. Jest aktem wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 i 583), art. 24 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899). W ramach dominium Prezydent powierza zarząd i administrowanie wymienionej w zarządzeniu nieruchomości - dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy. Zgodnie bowiem z § 44 ust. 2 pkt 3 Statutu m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr XXII/743/2008 Rady m.st. Warszawy z 10 stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14465 i 14829), do zakresu działania dzielnic należą, niezastrzeżone dla organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym nieruchomości Miasta położonych na obszarze właściwej dzielnicy. Stosownie zaś do § 45 ww. Statutu dzielnice, w imieniu Miasta, samodzielnie zarządzają i korzystają z mienia Miasta, przekazanego im do zarządzania i korzystania na podstawie zarządzeń Prezydenta (ust. 1). Prezydent może przekazać dzielnicom mienie Miasta do samodzielnego zarządzania i korzystania, jednakże z wyłączeniem mienia: 1) położonego na terenie dwóch lub więcej dzielnic; 2) przeznaczonego do zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców więcej niż jednej dzielnicy; 3) pozostającego w zarządzie jednostek organizacyjnych Miasta o zasięgu terytorialnym działania obejmującym więcej niż jedną dzielnicę. Niezależnie od powyższego wskazano, że zaskarżone zarządzenie w sprawie przekazania do samodzielnego zarządzania i korzystania przez dzielnicę przedmiotowej działki w rzeczywistości nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego. Powierzenie w zarząd i korzystanie nieruchomości będącej w zasobie gminnym innej dzielnicy nie jest aktem zewnętrznym ani kreującym uprawnienia lub je znoszącym. Kwestie sporu dotyczącego kwalifikacji drogi znajdującej się na tej działce (tj. ustalenie, czy jest to droga publiczna, czy wewnętrzna) nie są związane z aktem wewnętrznym Prezydenta, ani nie mogą zostać rozstrzygnięte przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą na ww. zarządzenie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z 4 zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia postanowienia niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowo-administracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia postanowienia i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do każdego z 4 zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia postanowienia niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowo-administracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonego zarządzenia poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną uchwałę, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77,107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a. Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.), co ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA lub działające w sprawie organy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 813/23 oraz z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2080/23). Mając na uwadze powyższe rozważania podkreślenia wymaga, że podstawą odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] stanowił art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi niezgodność z prawem odrzucenia skargi we wskazanym zakresie powinien zatem wykazać, że skarga ta podlegała merytorycznej ocenie, co czyniłoby usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, zgodnie z którym odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tej przyczyny ma natomiast miejsce w szczególności, gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). W skardze kasacyjnej nie postawiono takiego zarzutu, a Naczelny Sąd Administracyjny - będąc związany granicami skargi kasacyjnej - może oceniać legalność wydanego rozstrzygnięcia jedynie w zakresie podniesionych w niej podstaw i wniosków. Z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Określając podstawy zaskarżenia ograniczono się wyłącznie do powołania jako podstawy kasacyjnej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wiążąc zarzuty naruszenia przepisów postępowania z: 1) 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z 4 zarzutów zawartych w skardze.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia postanowienia i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do każdego z 4 zarzutów zawartych w skardze oraz 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie zaskarżonego zarządzenia poza granice zakreślone w skardze. Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna i nie badał jej merytorycznie. Nie był przy tym uprawniony do samodzielnego rekonstruowania zarzutów naruszenia prawa w taki sposób, aby nadać skardze cechy dopuszczalności. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami skargi – jednakże wyłącznie w zakresie spraw podlegających jego kognicji. Niezwiązanie zarzutami oznacza swobodę oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie daje sądowi uprawnienia do rozszerzania własnej właściwości na działania faktyczne organu administracji publicznej, które nie stanowią aktu ani czynności w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju aktywność sądu prowadziłaby do obejścia ustawowych ograniczeń kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, działając na podstawie i w granicach prawa, nie może natomiast zastępować strony w formułowaniu zarzutów ani nadawać sprawie innego charakteru prawnego niż ten, który wynika z jej treści i przedmiotu. Odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w takiej sytuacji nie stanowi przejawu formalizmu ani mechanicznego działania organu władzy publicznej, lecz konsekwencję ustawowego podziału kompetencji pomiędzy organy administracji a sądy administracyjne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1797/25). Bezprzedmiotowy jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz przepisów K.p.a. regulujących postępowanie administracyjne, skoro Sąd I instancji – wobec stwierdzenia braku właściwości rzeczowej – nie prowadził merytorycznej kontroli działalności organu administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w razie istnienia aktu lub czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, wydanych z naruszeniem prawa. Zaskarżonemu orzeczeniu nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie zostało sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucono skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń w tym zakresie. Wskazać także należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie miał obowiązku ustosunkowywać się do wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących zdaniem skarżącego naruszenia jego nabytych praw wynikających z decyzji podziałowej z dnia 15 listopada 2005 r., decyzji lokalizacyjnej z 7 lipca 2006 r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 lipca 2006 r., jak również do zarzutu sprzeczności zaskarżonego zarządzenia oraz uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2022 r. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. VI SA/Wa 1154/24, gdyż obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie dopuszczalności skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.