II SA/Kr 341/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 stycznia 2026 r., znak: SKO.ZP/415/414/2025 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz P. C. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 341/26 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 25 listopada 2025 r., znak: WGN.RGM.6725.30.7.2022.AN, wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "uPlan"), ustalił P. C. (dalej: "skarżący") tzw. rentę planistyczną dla zbytej działki nr [...] o pow. 1630 mkw. obręb [...] w T. w związku z § 16 uchwały nr XLIX/442/2021 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ul. Tuchowskiej, linii kolejowej nr 96 Tarnów-Leluchów oraz drogi krajowej nr 94 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2021 r. poz. 3412, dalej: "mpzp"). W odwołaniu skarżący podniósł, że operat pomija brak dostępu do drogi publicznej i przyłączy technicznych, pas technologiczny linii wysokiego napięcia oraz bliskość obwodnicy DK94. Powołał się przy tym na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 26 kwietnia 2024 r. o zezwoleniu nabywcy działki na lokalizację zjazdu zwykłego z dodatkowej jezdni DK94 z zastrzeżeniem, że stanowić będzie obsługę komunikacyjną wyłącznie działki wykorzystywanej rolniczo (bez możliwości składowania materiałów budowlanych na działce), a także z zastrzeżeniem prawa do zamknięcia zjazdu w sytuacji stwierdzenia, iż jest on wykorzystywany do obsługi działek (nr [...] i [...]) wykorzystywanych w inny sposób niż na cele rolnicze (dalej: "decyzja GDDKiA"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 12 stycznia 2026 r., znak: SKO.ZP/415/414/2025, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy z następującym uzasadnieniem. W uchwale nr XX/210/91 Rady Miasta Tarnowa z dnia 30 grudnia 1991 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego Nr 1/92 z dnia 31 stycznia 1992 r. poz. 6 ze zm.) działka leżała w terenie "04.RP.C.VI", gdzie "RP" to teren upraw polowych, a "C" to strefa ochrony krajobrazu. 26 czerwca 2021 r. w życie wszedł mpzp, który przeznaczył działkę pod teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej (PU3) oraz teren zieleni (Z2). Stawka tzw. renty planistycznej wynosi 30% dla terenów U, PU i MN oraz 1% dla pozostałych terenów. Dla działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący sprzedał działkę 2 czerwca 2022 r. Wzrost wartości działki wyniósł 823000 zł (z 12700 do 95000 zł). Biegła zastosowała podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Działka położona jest w południowej części miasta. Tereny te mają średnie zainteresowanie inwestorów, położone są w dalszej odległości od infrastruktury społecznej, średni dostęp do komunikacji. Lokalizacja jest średnia. Działka według stanu na 26 czerwca 2021 r. (data wejścia w życie mpzp) była niezabudowana, niezagospodarowana, zadrzewiona i zakrzewiona. W najbliższym otoczeniu znajdują się tereny zielone, użytki rolne oraz DK94. W dalszej odległości znajdują się przedsiębiorstwa i zakłady produkcyjno-przemysłowe. Przy ustalaniu wartości według aktualnego przeznaczenia badaniu początkowo poddano okres 2 lat (nieruchomości gruntowe o przeznaczeniu mieszanym), jednak wobec braku transakcji nieruchomościami podobnymi analizę rozszerzono do 4 lat. W działce wyodrębniono dwie części o jednorodnym przeznaczeniu (45% – tereny produkcyjne, składów, magazynów i zabudowy usługowej; 55% – tereny zieleni). Badano transakcje prawem własności nieruchomościami o przeznaczeniu pod tereny produkcyjne, składów, magazynów i zabudowy usługowej na obszarze miasta. W badanym okresie łącznie transakcji było 45. Odrzucono transakcje skrajne, niepodobne i zawierane ze względu na szczególne warunki. W konsekwencji ograniczono liczbę transakcji do 17. Spośród nich wybrano do porównań 6 najbardziej podobnych. Ceny kształtowały się w przedziale od 101,15 zł/m2 do 200 zł/m2. Najistotniejszy wpływ na wartość mają: lokalizacja i otoczenie (25%), dojazd, ekspozycja (20%), uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną (20%), warunki terenowe (20%), uciążliwości (15%). Biegły ustalił, że lokalizacja i otoczenie jest średnia (lokalizacja o dominującej funkcji rolnej, zieleni, położenie wśród terenów niezagospodarowanych – obszar o pogorszonej atrakcyjności inwestycyjnej); dojazd, ekspozycja – przeciętne (dojazd bezpośredni z drogi lokalnej, wjazd nieurządzony); uzbrojenie terenu – brak; warunki terenowe średnie (teren o nieregularnym kształcie utrudniający swobodną zabudowę i wykorzystanie zgodnie z planem, występują znaczne różnice w rzędnych); uciążliwości – występują (przez zachodnią część działki przebiega napowietrzna linia średniego napięcia z pasem technologicznym. Działka w części zadrzewiona – konieczność poniesienia dodatkowych nakładów na oczyszczenie terenu. Działka znajduje się w obszarze terenów górniczych. Do bezpośrednich porównań przyjęto działki podobne zlokalizowane w mieście przy: ul. [...] (w lokalizacji o dominującej funkcji produkcyjno-przemysłowo-magazynowej w sąsiedztwie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]"; teren o przeciętnej atrakcyjności inwestycyjnej; dojazd nieurządzony drogą gruntową; brak uzbrojenia w granicach działki w sieci; uciążliwości występują – zadrzewienia (dodatkowe nakłady na oczyszczenie gruntu), przez działkę przebiega sieć gazowa); ul. [...] (zlokalizowana jest na terenach o dominującej funkcji produkcyjno-przemysłowo-magazynowej; teren o wysokiej atrakcyjności inwestycyjnej; dojazd bezpośrednio z drogi publicznej; brak uzbrojenia w granicy działki; uciążliwości występują – przebiega napowietrzna linia średniego napięcia); ul. [...] (w lokalizacji o dominującej funkcji produkcyjno-przemysłowo-magazynowej; teren o przeciętnej atrakcyjności inwestycyjnej; dojazd bezpośrednio z drogi publicznej; brak uzbrojenia w granicy działki; uciążliwości nie występują). Przy ustalaniu wartości według przeznaczenia obowiązującego przed zmianą planu miejscowego (teren przeznaczony pod tereny zieleni) wobec braku na analizowanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi rozszerzono okres badania do 4 lat i analizę poszerzono o rynek regionalny (powiat). Wszelkie różnice w położeniu uwzględniono w jednej z cech rynkowych. W badanym okresie odnotowano tylko 26 transakcji spełniających kryteria podobieństwa. Biegły odrzucił transakcje skrajne i ograniczył ich liczbę do 8. Cechy rynkowe mające największy wpływ na wartość to: lokalizacja (40%), dojazd (20%), bezpośrednie otoczenia (20%), wielkość (10%), uzbrojenie w infrastrukturę techniczną (10%). Zdaniem biegłego działka ma lokalizację dobrą, dojazd dobry, otoczenie średnie, wielkość dobra, uzbrojenie- brak. Do bezpośrednich porównań przyjęto działki podobne w gminie R. i gminie S.. Szacowanie nieruchomości według aktualnego przeznaczenia pod zieleń (55% działki) uwzględniało powyższe zabiegi biegłego. Na koniec organ odwoławczy przytoczył odpowiedź biegłego na zarzuty skarżącego. Po pierwsze, 26 czerwca 2021 r. działka miała dostęp do wąskiej drogi lokalnej wewnętrznej o nawierzchni asfaltowej, a wjazd do posesji był nieurządzony ("przeciętny"). Po drugie, napowietrzna linia średniego napięcia z pasem technologicznym została ujęta w cesze "Uciążliwości" ("występują"). Po trzecie, brak uzbrojenia został ujęty w cesze "Uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną" ("brak"). Utrudnienia w użytkowaniu z uwagi na zadrzewienia i zakrzewienia, które wymagałyby poniesienia dodatkowych nakładów na oczyszczenie terenu, ujęto w cesze "Uciążliwości" ("występują"). Po czwarte, choć hałas i emisja spalin z DK94 w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod tereny produkcyjne, składów, magazynów i zabudowy usługowej nie ma istotnego wpływu na wartość, to kwestie lokalizacji i otoczenia ujęto w tej cesze, przyjmując najniższy stopień gradacji (obszar o pogorszonej atrakcyjności inwestycyjnej). Po piąte, niekorzystny kształt został ujęty w cesze "Warunki terenowe" ("średnie", tj. teren o nieregularnym kształcie (wąska i długa), utrudniający swobodną zabudowę i wykorzystanie zgodnie z planem, występują nieznaczne różnice w rzędnych). Po szóste, 25 czerwca 2021 r. działka była faktycznie wykorzystywana jako tereny zieleni, była zadrzewiona i zadrzewiona, co zaprezentowano na zdjęciu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podkreślając, że dostępność działki jest pozorna, bo GDDKiA blokuje możliwość urządzenia zjazdu dla funkcji komercyjnej ("PU3"). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być zasadna. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO w Tarnowie- dalej jako uPlan, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 uPlan wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, 2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Stosownie natomiast do art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jego pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2011 r., "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r." Z powyższych przepisów wynika - najogólniej ujmując, że z mocy ustawy uPlan tracą moc miejscowe plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Utrata mocy następuje z dniem 31 grudnia 2003 r. Ponadto jeśli uchwalono plan miejscowy w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył po wejściu w życie tego planu nieruchomość znajdującą na obszarze, na którym uchwalono nowy plan, to wówczas organ pobiera opłatę planistyczną, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym jeśli bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego na danym obszarze nie obowiązywał żadne plan, to wysokość opłaty planistycznego była obliczona przez odniesienie się do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Badając zgodność z Konstytucją RP powyższej regulacji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji." Dalej Trybunał wskazał, że "właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami." W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901) dodano ust. 3a, zgodnie z którym: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." Przepis ten we wskazanym brzmieniu obowiązywał od 10 sierpnia 2011 r. Powyższa zmiana - jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy - "sprowadza się do wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu z jednej strony oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, z drugiej, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego)" (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Sejm VI kadencji, Druk nr 3610). Następnie przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2747) zmieniającej ustawę z dniem 7 stycznia 2023 r. W wyniku tej zmiany przepis w art. 87 dodano ust. 3b, natomiast ust. 3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Sejm IX kadencji, Druk nr 2322) wskazano, że "celem projektu jest przesądzenie, iż w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem. Projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16)." W nawiązaniu do zmian wprowadzonych w ust. 3a wskazano, że "jednocześnie w projektowanym przepisie zastosowano do starych planów terminologię ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ("miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego"). W konsekwencji ujednolicono też terminologię w obowiązującym ust. 3a." W końcu przepis art. 87 ust. 3a uPlan został zmieniony z dniem 24 września 2023 r. przez art. 1 pkt 66 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) w ten sposób, że w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastępuje się wyrazem "użytkowania". Rzeczoznawca w operacie przyjął, że według zaświadczenia Prezydenta Miasta Tarnowa z 8.08.2022r. przedmiotowa działka zlokalizowana była na terenie, na którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast pominął okoliczność wynikającą z tegoż zaświadczenia, że na terenie tej nieruchomości obowiązywała uchwała nr XX/210/91 Rady Miasta Tarnowa z dnia 30.12.1991r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa, zgodnie z którym działka nr [...] obr[...] zlokalizowana była na terenie oznaczonym symbolem 04.RP. (tereny upraw polowych) C.VI (strefa ochrony krajobrazu). W tej sytuacji rzeczoznawca nieprawidłowo przyjął, że jeżeli gmina nie posiadała szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., to art. 37 ust. 1 zdanie drugie uPlan ma zastosowanie, gdyż w związku z tym nie należy już wyceniać nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z planu ogólnego. Tymczasem w sytuacji, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., i pomiędzy obowiązywaniem obydwu planów zaistniała luka czasowa, w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej wymagane jest określenie wartości nieruchomości: - po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, - po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.), - po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (por. M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9), ewentualnie z uwzględnieniem wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomości. Z powyższych, wyżej przytoczonych regulacji art. 37 ust. 1 uPlan, wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zasada korzyści). Określenie opłaty planistycznej wymaga zatem ustalenia, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 919/06, WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 778/21, WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Kr 389/24). Z tych względów nieuwzględnienie przy określeniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej treści planu ogólnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. było nieprawidłowe, co stanowi o naruszeniu wskazanych norm, to jest art. 87 ust. 3a i art. 37 ust. 1 uPlan. Podkreślenia wymaga, że problematyka konieczności uwzględnienia zapisów planu ogólnego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie (m.in.) II OSK 226/25, gdzie w uzasadnieniu wyroku z 8.12.2025r. NSA wskazał: " Istota przedmiotowego sporu koncentruje się na wykładni art. 87 ust. 3a uPlan w brzmieniu nadanym ustawą z 16 listopada 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2747), która weszła w życie 7 stycznia 2023 r. Organ skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że skoro ustawodawca w nowym brzmieniu przepisu wyraźnie wskazał, iż dotyczy on sytuacji, gdy nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę w "miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., będącym planem szczegółowym", to niedopuszczalne jest stosowanie tej normy do nieruchomości objętych wcześniej planami ogólnymi. Stanowisko to, choć oparte na wykładni językowej, jest w świetle zasad konstytucyjnych nie do zaakceptowania. Sąd I instancji trafnie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/08. Trybunał stwierdził w nim niekonstytucyjność art. 37 ust. 1 uPlan w zakresie, w jakim przepis ten uzależniał ustalenie wzrostu wartości nieruchomości od kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacji, gdy przeznaczenie to było tożsame z przeznaczeniem w dawnym planie (który utracił moc). Co kluczowe, stan faktyczny będący kanwą rozstrzygnięcia Trybunału dotyczył właśnie planu ogólnego w rozumieniu ustawy planistycznej z 1984 r. (uchwała Rady Gminy Alwernia z 5 sierpnia 1993 r.). Trybunał nie różnicował ochrony własności w zależności od tego, czy dawny plan był ogólny czy szczegółowy, lecz kładł nacisk na ciągłość przeznaczenia planistycznego i ochronę zaufania obywatela do państwa. Wprowadzona w 2023 r. nowelizacja art. 87 ust. 3a uPlan, która arbitralnie zawęziła ochronę właścicieli wyłącznie do przypadków dawnych planów "szczegółowych", stanowi klasyczny przykład tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Ustawodawca powtórzył bowiem rozwiązanie prawne (pominięcie skutków dawnych planów ogólnych), które co do istoty zostało już zakwestionowane przez sąd konstytucyjny (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" nr 6 (173)/2022, s. 115 i n.). Zmiana ta ma charakter pozorny i służy jedynie obejściu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 58/08 w celach fiskalnych. Argumentacja organu oparta na ścisłym rozróżnieniu dawnych planów ogólnych i szczegółowych utraciła swoją aktualność. Ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zniosła ten podział, uznając wszystkie te akty za plany miejscowe. Próba reaktywowania tego podziału po blisko 30 latach, wyłącznie w celu obciążenia obywateli opłatą planistyczną, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd jest uprawniony i zobowiązany do odmowy zastosowania przepisu w jego niekonstytucyjnym (zawężającym) brzmieniu i dokonania wykładni prokonstytucyjnej. Oznacza to, że przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 1 uPlan) należy uwzględniać przeznaczenie terenu w każdym planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. (zarówno ogólnym, jak i szczegółowym)". W podsumowaniu tego wątku stwierdzić należy, że operat bezzasadnie pominął wartość nieruchomości z uwzględnieniem zapisów planu ogólnego. Tymczasem operat powinien w takiej sytuacji wskazywać 3 wartości: 1/. Z uwzględnieniem przeznaczenia w planie ogólnym, 2./ według faktycznego sposobu wykorzystywania, 3/ z uwzględnieniem przeznaczenia z dniem wejścia w życie nowego planu miejscowego. W konsekwencji powinna być wzięta różnica wartości korzystniejsza dla skarżącego ( zasada korzyści). Kolejna kwestia dotyczy już szczegółów wyceny. Jak wiadomo działka nr [...] w nowym planie jest przeznaczona w około 55% jako tereny zieleni Z2, zaś w 45 % - jako tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej – PU3. Biegły rzeczoznawca wskazał, że tereny zieleni Z2 w obrębie działki na chwilę wejścia w życie planu nie podniosły swej wartości ( w porównaniu do faktycznego wykorzystywania, którym były właśnie tereny zieleni). Rzeczoznawca przyjął jako sposób wyceny ( powołując § 38 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości – str. 11 operatu) – podział działki nr [...] na dwie części odpowiadające przeznaczeniu w planie. Biegły bowiem nie znalazł nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym /str.22 operatu/. Tym sposobem część działki należącą do PU3 porównywał kolejno z nieruchomościami podobnymi, metodą porównywania parami. Wątpliwości Sądu wzbudziła kwestia cechy wyodrębnionej przez rzeczoznawcę jako "dojazd". Cesze tej biegły przypisuje wagę 20 % i określa 3 typy tej cechy: dojazd dobry, przeciętny i zły /str.24 operatu/. Przedmiotowej nieruchomości przypisał biegły dojazd "przeciętny" – tj. "dojazd bezpośrednio z drogi lokalnej o nawierzchni asfaltowej, wjazd nieurządzony". Tymczasem wedle Sądu taką ocenę można przypisać części działki leżącej w terenie Z2, albowiem niemal przylega ona do drogi asfaltowej równoległej do A4. Natomiast podlegająca wycenie część magazynowa, usługowa – PU3 – nie przylega do żadnej drogi w ten sposób. Dojazd do niej jest nieurządzony i przebiegać musi przez "zieloną" część działki nr [...]. W ocenie Sądu, jeśli biegły wycenia przez porównywanie parami tylko część działki należącą do terenów PU3, to powstaje pytanie, czy może tę część oceniać tak jak całą działkę, również pod kątem dojazdu. Wobec tego przypisanie tutaj działce ocenianej w tej części, że dojazd do tejże części jest "przeciętny", nie wydaje się prawidłowe. Wymaga to wyjaśnienia przez rzeczoznawcę, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący przedstawił decyzję GDDKiA wydaną dla nowego nabywcy o zezwoleniu na wykonanie zjazdu od strony drogi serwisowej ( czyli do części działki Z2) - wyłącznie na cele rolnicze. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie kwestionuje ani typów ocen, ani przypisanych im wartości, ani doboru nieruchomości podobnych, czy innych kwestii zastrzeżonych do kompetencji biegłego. Wyjaśnienia wymaga wyłącznie metodologia – w ramach metody porównywania parami – wzięcia do porównań "części" nieruchomości i jak to się ma do tegoż porównania w kwestii dojazdu. W ocenie Sądu powinno się brać pod uwagę dojazd do porównywanej części, albowiem zgodnie z § 38 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny, rzeczoznawca wycenia w tym wypadku część, a nie całość nieruchomości. Zatem biegły powinien się na ten temat kompetentnie wypowiedzieć. Skoro kwestia ta nie została wyjaśniona, należy stwierdzić naruszenie przez organy art. 7 i 77 k.p.a. w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zas., art. 200 p.p.s.a.