II OSK 2493/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 508/23 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 lutego 2023 r. nr SKO.ZP/415/594/2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 508/23 oddalił skargę J.P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 10 lutego 2023 r. znak SKO.ZP/415/594/2022 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 19 października 2022 r. nr 114/2022, którą ustalono skarżącemu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0714 ha, nr [...] o powierzchni 0,0895 ha, nr [...] o powierzchni 0,1069 ha, nr [...] o powierzchni 0,0539 ha i nr [...] o powierzchni 0,0262 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 84 320,70 zł. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie spełniły się wszystkie przesłanki materialnoprawne warunkujące ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej upzp). W szczególności za bezzasadną Sąd uznał argumentację skarżącego dotyczącą historycznego przeznaczenia terenu. Dla oceny wzrostu wartości nieruchomości kluczowy jest bowiem stan faktyczny i prawny istniejący bezpośrednio przed wejściem w życie nowego planu. Fakt, że w przeszłości dla ww. terenu wydano decyzję o warunkach zabudowy (która wygasła) lub obowiązywał inny plan (którego nieważność stwierdzono), nie zmienia okoliczności, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwałą Rady Miasta K. z [...] października 2018 r. nr [...] (dalej plan) ww. nieruchomość nie posiadała przeznaczenia inwestycyjnego. Również okoliczność, że studium zagospodarowania przestrzennego przewidywało na niej zabudowę, nie może mieć istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, ze względu na jednoznaczny charakter aktu studium, które nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, wykazano bezpośredni związek przyczynowy między nowym planem a obiektywnym wzrostem wartości gruntu, który to stan uprawniał organ do ustalenia opłaty. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy: a) art. 36 ust. 4 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w wyniku wprowadzenia planu doszło do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia ww. planu, podczas gdy faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości wskazuje, iż nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki, która na mocy decyzji o warunkach zabudowy z 17 listopada 2005 r. miała charakter budowlano- mieszkaniowy, i charakter ten nie został faktycznie zmieniony po wejściu w życie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z [...] lipca 2014 r. nr [...]), które stanowi swoistą bazę do wprowadzanego planu miejscowego zagospodarowania; b) art. 37 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię pojęcia wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost został ustalony bez uwzględnienia przeznaczenia terenu i faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed wprowadzeniem planu, c) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, d) art. 87 ust. 3 upzp poprzez jego błędną wykładnię w sytuacji, gdy uznano, że wcześniej obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w K. utracił moc po 31 grudnia 2003 r. w efekcie czego do wejścia planu tj. dnia 10 października 2018 r., pomimo obowiązku ciągłości w zakresie planowania przestrzennego gmina swojego zadania nie zrealizowała i powstała tzw." luka planistyczna", e) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej Kpa) nie dokonując właściwej oceny operatu szacunkowego pominąwszy zapisy z art. 156 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej ugn), który stanowi, że operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy, przedmiotowy operat został sporządzony 10 maja 2022 r.; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 Kpa (winno być Ppsa) poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, kiedy jej treść naruszała przepisy prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważnościowe ujęte w art. 183 § 2 Ppsa, co pozwalało na ograniczenie kontroli instancyjnej wyłącznie do zbadania zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą. 3.3. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 156 ust. 3 ugn) - choć w skardze kasacyjnej zostały błędnie określone jako naruszenie prawa materialnego - koncentrujących się na rzekomo wadliwej ocenie operatu szacunkowego. Zarzuty te są całkowicie chybione. Należy przyjąć jako wartość podstawową, że operat szacunkowy jest sformalizowaną opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego, stanowiącą dowód z wiadomości specjalnych. Czym innym jest badanie operatu pod kątem spójności logicznej i zgodności z przepisami prawa, a czymś diametralnie odmiennym niedopuszczalne wkraczanie przez organy administracji lub sąd administracyjny w sferę rzemiosła rzeczoznawczego (por. wyrok NSA z: 4 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 2906/24, 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1419/23). Organy obu instancji dokonały wnikliwej oceny tego dowodu w granicach zakreślonych przez art. 80 Kpa. Skoro skarżący kwestionował merytoryczną poprawność doboru transakcji porównawczych czy wpływ poszczególnych cech na wartość gruntu, jego procesowym obowiązkiem było przedłożenie przeciwdowodu w postaci oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ugn. Subiektywna polemika skarżącego z warsztatem biegłego nie może skutecznie podważyć legalności zaskarżonych decyzji. 3.4. Przechodząc do analizy samego operatu szacunkowego z 10 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jego konstrukcja jest logiczna i spójna oraz opiera się na danych rynkowych. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z praw ekonomii wynika, że rynek nieruchomości niezabudowanych nie jest rynkiem homogenicznym. Brak wystarczającej liczby transakcji działkami o zbliżonej, znacznej powierzchni (ponad 0,34 ha) w bezpośrednim sąsiedztwie (obręb [...]) w żadnym razie nie dyskwalifikuje wyceny. Przeciwnie, wymusił on na biegłym w pełni racjonalne i zgodne z art. 154 ust. 1 ugn rozszerzenie analizy rynku zarówno w ujęciu terytorialnym (o obręby sąsiednie), jak i czasowym (do 3 lat poprzedzających wycenę). Taki zabieg to nie zarzucana przez skarżącego "przypadkowość", lecz profesjonalna kompensacja niedoskonałości lokalnego rynku, pozwalająca na zgromadzenie reprezentatywnej bazy danych. Co więcej, biegły w sposób niezwykle precyzyjny dokonał kwantyfikacji cech cenotwórczych. Wyodrębnił i przypisał odpowiednie wagi kluczowym parametrom: położeniu i lokalizacji (30%), powierzchni działki (20%), możliwościom inwestycyjnym (20%), dojazdowi (20%) oraz ograniczeniom (10%). Niezmiernie istotne jest również to, że rzeczoznawca uwzględnił dynamikę zmian cen w czasie, stosując wskaźnik trendu czasowego. Doprowadził w ten sposób ceny transakcji historycznych do pełnej porównywalności na datę miarodajną dla wyceny. W oparciu o powyższe rzeczoznawca zestawił wartość nieruchomości jako gruntu o czysto faktycznym, bezinwestycyjnym sposobie wykorzystania (881 961 zł) z jej wartością jako pełnoprawnego terenu inwestycyjnego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową MN/U.2 (1 163 030 zł). Obliczona jednostkowa wartość rynkowa wycenianej nieruchomości według nowego przeznaczenia w planie miejscowym (334,30 zł/m²) mieści się w przedziale pomiędzy skorygowaną ceną jednostkową maksymalną (398,97 zł/m²) a minimalną (268,56 zł/m²), odnotowaną na lokalnym rynku podobnych gruntów niezabudowanych. Stanowi to niepodważalny dowód na to, że wycena nie ma charakteru abstrakcyjnego, lecz jest osadzona w obiektywnych realiach ekonomicznych. 3.5. Powyższe rozważania dowodowe ściśle korelują z bezzasadnością zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i 5, art. 37 ust. 1, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp oraz art. 87 ust. 3 upzp. Oś sporu sprowadza się bowiem do błędnego przekonania skarżącego, że parametry urbanistyczne przewidziane w studium, wygasłej decyzji o warunkach zabudowy z 2005 r. oraz w unieważnionym planie miejscowym z 2010 r., determinowały wysoką, "budowlaną" wartość nieruchomości jeszcze przed wejściem w życie planu z 2018 r. Stanowisko to opiera się na niezrozumieniu mechanizmu renty planistycznej. Jak trafnie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 lutego 2022 r. (sygn. akt II OSK 709/21) oraz z 15 lipca 2025 r. (sygn. akt II OSK 255/23), ustalenie ulepszenia planistycznego nie polega na badaniu całej historii planistycznej danej nieruchomości, w tym wygaszonych decyzji. Należy przyjąć jako wartość podstawową, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego z 2010 r. (co ostatecznie przypieczętował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2304/13) całkowicie niweczy skutki ewentualnego ulepszenia planistycznego z tamtego okresu. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 36 ust. 5 upzp, w razie stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej, pobrana opłata podlega zwrotowi. Przepis ten dobitnie dowodzi ustrojowej zasady: akt wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc nie może stanowić prawno-ekonomicznego układu odniesienia do określania wartości początkowej nieruchomości. 3.6. W konsekwencji wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oraz unieważnienia planu miejscowego z 2010 r., w obrocie prawnym powstała klasyczna luka planistyczna. Rzeczoznawca majątkowy, a w ślad za nim organy, prawidłowo zastosowali art. 87 ust. 3a upzp, przyjmując do określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu z 2018 r. jej faktyczny, bezinwestycyjny sposób wykorzystywania. Rynek nieruchomości bezlitośnie dyskontuje brak pewności prawa. Brak obowiązującego planu obiektywnie obniżał wartość gruntu, co znalazło ścisłe odzwierciedlenie w przywołanych wyżej wyliczeniach operatu. Bez wpływu na tę wycenę pozostają również zapisy studium z 2014 r. Zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp, studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie kreuje roszczeń właścicielskich do określonego przeznaczenia terenu (por. wyroki NSA z: 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2181/17, 26 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1288/23, 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1496/11). Historyczne i nieskonsumowane ekspektatywy inwestycyjne nie stanowią elementu obiektywnej wartości rynkowej gruntu. 3.7. Wobec powyższego bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 Ppsa. Konstrukcja tego nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu ma bowiem charakter ściśle pochodny i jest nierozerwalnie powiązana z błędną wykładnią prawa materialnego zaprezentowaną przez skarżącego. Skoro upadła fundamentalna teza skargi kasacyjnej, jakoby wycena powinna opierać się na wygasłej decyzji o warunkach zabudowy lub unieważnionym planie miejscowym, to tym samym całkowicie zdezaktualizowały się zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organy. Należy odróżnić obiektywne naruszenie reguł procedury administracyjnej, od niezadowolenia strony z faktu, że aparat państwowy prawidłowo odkodował normy prawa materialnego, odrzucając jej subiektywne, historyczne ekspektatywy. Wobec powyższego, wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. 3.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o jej oddaleniu.