II SA/Kr 335/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2026 r. znak: SKO.ZP/415/482/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. znak: [...] Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku E. J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr [...] obr. [...]; budowa zjazdu na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] oraz budowa sieci energetycznej, gazowej, wodnej na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Decyzją z dnia 27 października 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 15/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W ocenie Sądu należało uznać za przedwczesne twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji o kolizji nowej zabudowy z zasadą wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz zasadą uwzględniania ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu zasadne było, ze względu na treść norm wynikających z § 3 ust. 2 r.n.z.z.t. oraz art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przeprowadzenie bardziej wnikliwego postępowania wyjaśniającego i rozważenie okoliczności wpływu zabudowań kubaturowych na działkach o numerach: [...] i [...] czy też poszerzenia granic obszaru analizowanego, skoro w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej, której cechy może kontynuować nowa zabudowa. Decyzją z dnia 26 lipca 2024 r. nr [...].2.2024 Prezydent Miasta K. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia 22 listopada 2024 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia 3 listopada 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 1130 dalej: u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: r.n.z.z.t.), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589), w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem na działce nr [...] obr. 29 Nowa Huta; drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...] obr. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą na działach nr [...],[...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Integralną część decyzji stanowią załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy), Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4-część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy). Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Towarzystwo [...] w K.. Decyzją z dnia 7 stycznia 2026 r. znak: SKO.ZP/415/482/2025, działając na podstawie art. art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 1 - 9 r.n.z.z.t. oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej załącznik nr 1 pkt I.1 lit. b, pt. "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: "Wskaźnik wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do objętej wnioskiem powierzchni działki nr [...] (600 m2) ustala się w przedziale 8,5% - 9,5%.", a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzsadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno -architektoniczną, o której mowa w § 3 r.n.z.z.t. Zdaniem Kolegium, przeprowadzona we wrześniu 2025 r. analiza odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. I tak, analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granic obszaru analizowanego w odległości 87 m od granic terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działkę nr [...] Obr. [...]. Z załącznika graficznego wynika, iż front terenu inwestycji ma długość ok. 29 m (szerokość działki objętej wnioskiem pod budowę inwestycji kubaturowej od strony ulicy Z. , z której planowany jest główny wjazd i wejście na teren). Wobec powyższego, sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 r.n.z.z.t., zgodnie z którym obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Organ zauważył, że charakteryzując teren inwestycji podano, że położony jest w południowej części N. , w obszarze słabo zainwestowanym, gdzie występują wyłącznie dwa nowopowstałe obiekty mieszkalne jednorodzinne. Poza nimi obecna jest znaczna ilość terenów otwartych, często użytkowanych na cele rolnicze. Teren inwestycji kubaturowej - działka nr [...] obr. [...], jest niezabudowany, znajduje się w oddaleniu od dróg publicznych, w sąsiedztwie ww. najnowszej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie planowanej inwestycji nie ma drzew i krzewów. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa o charakterze jednorodzinnej m.in. na działkach nr [...], [...]. Wobec powyższego planowane zamierzenie inwestycyjne będzie kontynuowało funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza potwierdza, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem, która pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest to m.in. dz. [...], [...] obr. [...]. Kolegium wskazało, że organ I instancji, działając w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi publicznej w odległości 16,0 m od granicy działki drogowej nr [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do niniejszej decyzji. Wskazano, że wyznaczona linia zabudowy może zostać przekroczona przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji. W analizie wskazano, iż w granicach obszaru obecne są wyłącznie dwa budynki jednorodzinne, z czego linię zabudowy względem wewnętrznej drogi dojazdowej przebiegającej m.in. po terenie działki nr [...] wyznacza obiekt usytuowany na działce nr [...] w odległości 16 m od granicy z ww. działką nr [...]. Zdaniem Kolegium linię zabudowy wyznaczono w sposób prawidłowy, w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. W nin. sprawie przeprowadzona analiza wykazała, że możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w odległości 16 m od granicy z działką drogową w nawiązaniu do obiektu usytuowanego na działce nr [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do objętej wnioskiem powierzchni działki nr [...] (600 m2) ustalono w przedziale 8,5% - 9,5%. Wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 5 ust. 2 r.n.z.z.t. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w wysokości min. 70 % terenu inwestycji kubaturowej. Wyjaśniono, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się jedynie dwa nowo zrealizowane budynki, które generują wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie ok. 9,6%, odpowiadający średniemu wskaźnikowi dla całego obszaru. Teren ten cechuje się ponadto bardzo wysokim udziałem powierzchni biologicznie czynnej – powyżej 70%, a w przeważającej części nawet 100%. Wnioskowany przez inwestora wskaźnik na poziomie 17-25% znacząco przekracza wartości występujące w obszarze. W tej sytuacji organ zasadnie zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczył wskaźnik w przedziale 8,5-9,5%, zgodnym z wartościami występującymi w obszarze. Przyjęcie takiego parametru zapewnia zachowanie ładu przestrzennego i właściwych proporcji zabudowy w otoczeniu. Jednocześnie słusznie ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70%. Kolegium podniosło, że w załączniku nr I, pkt 1.1 lit. b, w części zatytułowanej "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej", błędnie oznaczono numer działki. Prawidłowy numer to [...]. Wobec tego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w tym zakresie i orzekł, iż: "Wskaźnik wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do objętej wnioskiem powierzchni działki nr [...] (600 m2) ustala się w przedziale od 8,5% do 9,5%". Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej budynku (elewacji wschodniej) na poziomie 10,5 m z tolerancją do +/-1,0 m. Jak wynika z decyzji została ona ustalona na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występują jedynie dwa budynki, których szerokość elewacji frontowych - odnoszonych do układu wewnętrznej drogi dojazdowej - kształtuje się na poziomie około 10,5 m. Parametr ten jest zatem wartością rzeczywiście występującą w terenie i stanowi czytelny punkt odniesienia dla nowej zabudowy. Ustalenie dla planowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej na poziomie odpowiadającym tej średniej, z dopuszczeniem tolerancji ±1,0 m, zapewnia kontynuację istniejących cech zabudowy i pozwala na zachowanie właściwych proporcji obiektu względem zabudowy sąsiedniej. Wysokość głównej kalenicy dachu ustalono w przedziale 6,5- 7,5 m; wysokość okapu dachu: w przedziale 4,0 - 5,0 m. Wysokość tę wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Kolegium wysokość planowanego budynku została ustalona prawidłowo, a jej zakres znajduje pełne potwierdzenie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z analizy wynika bowiem, że istniejąca zabudowa w obszarze osiąga około 7,5 m do kalenicy oraz około 5 m do okapu, co wyznacza rzeczywiste, ukształtowane już parametry wysokościowe. Ustalenie wysokości nowej zabudowy w zbliżonym przedziale - z dopuszczalną niewielką tolerancją - zapewnia kontynuację skali istniejących obiektów oraz zachowanie ładu przestrzennego, szczególnie istotnego w otwartym, eksponowanym krajobrazowe terenie. Parametry te pozostają również zgodne z intencją inwestora. Dlatego Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie określił wysokość budynku na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, w nawiązaniu do dominujących wysokości zabudowy w obszarze. Geometrię dachu dla planowanej zabudowy ustalono jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 30° do 40°, z możliwością doświetlenia ostatniej kondygnacji za pomocą lukarn, facjat lub okien połaciowych. Rozstrzygnięcie to pozostaje w pełnej zgodzie z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej, która wykazała, że w obszarze analizowanym występują budynki kryte przede dachami połaciowymi o kącie nachylenia połaci od 30° do 40. Zdaniem Kolegium argumentacja dotycząca ustalonych parametrów podana zarówno w analizie, jak i w Załączniku Nr 3 do decyzji, w omawianym zakresie jest w pełni przekonywująca i w podniesieniu do konkretnie opisanego stanu rzeczy, jaki ma miejsce w terenie, jest w pełni do zaakceptowania. Bezspornym jest, zdaniem organu odwoławczego, że teren inwestycji oznaczony jako działka nr [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza istnienie prawnego i funkcjonalnego dostępu do drogi publicznej, co zostało wykazane zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w opiniach właściwych organów. Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły ustalenia organu dotyczące spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. możliwości zapewnienia uzbrojenia terenu w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji. Jak wynika z pkt 4 lit. a Załącznika nr 1 do decyzji, zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę oraz gaz może nastąpić poprzez wykonanie przyłączy do istniejących sieci, na warunkach określonych przez ich dysponentów. Organ w prawidłowy sposób uwzględnił te ustalenia w treści decyzji. Wbrew zarzutom odwołania, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane faktyczne istnienie pełnego uzbrojenia - wystarczające jest wykazanie realnej możliwości jego zapewnienia. Przeprowadzona analiza taką możliwość potwierdza. W zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych, wobec braku sieci kanalizacyjnej w bezpośrednim otoczeniu inwestycji, dopuszczono - jako rozwiązanie tymczasowe - zastosowanie szczelnego zbiornika wybieralnego. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do kanalizacji publicznej powstanie z chwilą jej wybudowania, zgodnie z art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie wskazano, że § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który ogranicza stosowanie zbiorników bezodpływowych na terenach zagrożonych powodzią lub zalewaniem, nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nie może stanowić podstawy odmowy wydania decyzji WZ. Stwierdzono, że spełniony został również warunek zapewnienia wystarczającego uzbrojenia w zakresie komunikacji. Potwierdza to opinia Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 7 marca 2025 r. (znak: [...]), z której wynika, że obsługa komunikacyjna inwestycji może odbywać się od drogi publicznej - ul. [...] -następnie poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] na działce nr [...] obr. [...], dalej przez działkę nr [...] obr. [...] oraz działkę nr [...] obr. [...], prowadzącą bezpośrednio na teren inwestycji. Rozwiązanie to zostało ocenione jako technicznie możliwe i wystarczające, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami Odwołującego o braku dostępu komunikacyjnego. W załączniku nr 1 do decyzji pkt II. 4 lit. e w sposób prawidłowy został ustalony wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia -zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". Zdaniem organu odwoławczego teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61. ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.). Według Kolegium organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie istotnie bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, że zarówno Studium, jak i projektowany plan miejscowy nie stanowią aktów prawa miejscowego i nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. W sytuacji braku obowiązującego planu miejscowego decyzja WZ jest indywidualnym aktem planistycznym wydawanym na podstawie ustawowych przesłanek, a ustalenia studium - choć mogą stanowić materiał pomocniczy - nie mają wiążącej mocy prawnej wobec inwestora. Organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na obligatoryjnej analizie urbanistycznej sporządzonej zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, w której ustalono parametry nowej zabudowy w sposób zapewniający zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Wyniki analizy jednoznacznie potwierdziły możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy, a ustalone parametry - w tym wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku i geometria dachu - mieszczą się w zakresie wartości występujących w obszarze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wartości przyrodniczych oraz tzw. korytarzy ekologicznych, organ odwoławczy wskazał, że powoływana w odwołaniu "Mapa łączności ekologicznej" z 2019 r. nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i jako taka nie może determinować rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie została natomiast przeprowadzona merytoryczna ocena środowiskowa przez wyspecjalizowaną jednostkę - Wydział Kształtowania Środowiska UMK, który w opinii z dnia 12 marca 2025 r. określił szczegółowe i wiążące dla inwestora warunki w zakresie ochrony zieleni, krajobrazu oraz gospodarowania wodami. Decyzja organu I instancji wprowadza konkretne ograniczenia i warunki, które mają na celu ochronę interesu przyrodniczego i które wiążą inwestora w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Zarzuty dotyczące sprzeczności z dokumentami planistycznymi, naruszenia ładu przestrzennego oraz wartości środowiskowych nie znajdują oparcia ani w stanie faktycznym, ani w obowiązujących przepisach prawa. Na powyższą decyzję Towarzystwo [...] w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca podniosła, że planowana inwestycja jest niezgodna z art. 61 u.p.z.p. Inwestycja nie spełnia bowiem wymagań kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wkraczając w obszar zieleni inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy i nie będzie stanowiła kontynuacji linii zabudowy. Dojazd do nieruchomości został wyznaczony poprzez nowowyznaczoną, nieistniejącą drogę. Uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - brak sieci kanalizacji sanitarnej i opadowej, zarówno istniejącej jak i planowanej. Decyzja stoi w sprzeczności z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego. Ma być bowiem realizowana na obszarze wyznaczonym w Studium jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Nieruchomość położona jest w strefie kształtowania systemu przyrodniczego i obszarze wymiany powietrza, a także w korytarzu ekologicznym. Wg zapisów studium powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni nieurządzonej (ZR) powinna wynosić min.90 %. Strona skarżąca podniosła, że dla przedmiotowego terenu procedowany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K." - etap B. Decyzja jest sprzeczna z wszystkimi dokumentami planistycznymi i przyrodniczymi. Zgodnie bowiem z koncepcją systemu terenów zieleni publicznej miasta K.", zawartą "Kierunkach rozwoju i zarządzania terenami zieleni w K. na lata 2019-2030" teren inwestycji stanowi teren upraw i użytków rolnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 15 maja 2026 r. uczestniczka postępowania E. J. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że skarga powołuje się na pozanormatywne przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Zaakcentowano również potrzebę uwzględnienia stanowiska WSA Krakowie zawartego w wyroku z 7 marca 2023 r., II SA/Kr 15/23 i w innych powiązanych sprawach oraz prawidłowość wyznaczonych parametrów zabudowy. W ocenie uczestniczki nie budzi żadnych wątpliwości spełnienie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawę normatywną orzekania w rozpatrywanej sprawie kształtuje również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z dnia 15 marca 2024 r. I GSK 245/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych." W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, stwierdzono natomiast, że "Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 P.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem tworzenia tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego", Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i nast.)." W niniejszej sprawie należało uwzględnić prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2023 r., II SA/Kr 15/23. W wyniku przeprowadzenia kontroli w tak zakreślonych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie stanowiły przepisy art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2024 r. poz. 572, dalej: u.p.z.p.). W świetle tych przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). W tym celu organ przeprowadza analizę, wyznaczając wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Jak wskazał WSA w Krakowie w ww. wyroku z 7 marca 2023 r., II SA/Kr 15/23, sporządzenie analizy, o której mowa wyżej, ma kluczowe znaczenie dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy. Sąd ten zakwestionował wówczas wyniki analizy sporządzonej wówczas, z której wyprowadzono podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu toczącym się po wydaniu ww. wyroku, po zmianie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, pozyskaniu aktualnego materiału dowodowego i przeprowadzeniu wymaganego współdziałania, mgr inż. arch. D. S. sporządziła analizę urbanistyczno-architektoniczną, a na tej podstawie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem Sądu sporządzona analiza uwzględnia wytyczne zawarte w przywołanym wcześniej wyroku WSA w Krakowie i stanowi rzetelną podstawę do stwierdzenia, że spełnione zostały wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...]; drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...] wraz z niezbędną infrastrukturą na tych działkach, kontynuuje funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym, to jest na działkach nr [...], [...], a w nawiązaniu do istniejącej zabudowy możliwe było ustalenie parametrów nowej zabudowy. W szczególności wskazać należy, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył na podstawie § 4 ust. 4 r.n.z.z.t. nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi publicznej, w odległości 16,0 m od granicy działki drogowej nr [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do decyzji. Wskazano, że wyznaczona linia zabudowy może zostać przekroczona przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji. Sąd podziela stanowisko organów, nawiązujące do wiążącego w sprawie wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., który zakwestionował wcześniejsze stanowisko organów o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy w istniejących warunkach przestrzennych. Prawidłowo orzekło Kolegium odnośnie do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który w decyzji organu pierwszej instancji ustalono następująco: "wskaźnik wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do objętej wnioskiem powierzchni działki nr [...] (600 m2) ustala się w przedziale 8,5% -9,5%". Kolegium zaś skorygowało numer działki – na nr [...]. Tak ustalony wskaźnik wynika z analizy, zgodnie z § 5 ust. 2 r.n.z.z.t., i nawiązuje do wskaźników na działkach sąsiednich. Zauważono słusznie, że teren w obszarze analizowanym cechuje bardzo wysoki udział powierzchni biologicznie czynnej, wobec czego konsekwentnie wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 70%. Podobnie jak Kolegium, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalonych w decyzji parametrów: szerokości elewacji frontowej budynku (elewacji wschodniej) na poziomie 10,5 m z tolerancją do +/-1,0 m, wysokości głównej kalenicy dachu (w przedziale 6,5 - 7,5 m), wysokości okapu dachu (4,0 - 5,0 m), geometrii dachu. Parametry te wyznaczono w nawiązaniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organów odnoszące się do pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Teren inwestycji na działce nr [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], przez drogę wewnętrzną (ul. Z. ), po działce nr [...] obr. [...] (działka w zarządzie ZDM w K.), dalej przez działki nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...]). Prawidłowo zweryfikowano okoliczności wskazujące na spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z treści decyzji, zwłaszcza z punktu 4 lit. a załącznika nr 1 do decyzji wynika, że istnieje możliwość zapewnienia uzbrojenia terenu w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji, tj. w energię elektryczną, wodę, gaz. Sąd podziela stanowisko organów, zgodnie z którym na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymaga istnienie uzbrojenia, a jedynie wykazanie możliwości jego zapewnienia, co w sprawie miało miejsce. Warunek ten został spełniony również w odniesieniu do infrastruktury drogowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie stwierdzono również przepisów odrębnych, które sprzeciwiałyby się lokalizacji zamierzonej inwestycji. W załączniku nr 1 zaskarżonej decyzji wskazano kompleksowo wymogi inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, które powinny został spełnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. W konsekwencji należało stwierdzić, że niezasadne okazały się zarzuty skargi. Skarżąca zarzuciła m.in., że inwestycja nie spełnia wymagań kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Argumentacja w tym zakresie nie mogła jednak osiągnąć zamierzonego celu, skoro nie podważa wyników sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, której wyniki zdeterminowane były m.in. wiążącym w sprawie wyrokiem tut. Sądu. Uwzględniono w wynikach analizy oraz w samej decyzji cechy tego obszaru, m.in. wysokie nasycenie obszarami zielonymi. Zarzut naruszenia zasady ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju nie znajduje uzasadnienia wobec treści sporządzonej analizy urbanistycznej. Należy dostrzec, że zasady te na decyzję o warunkach zabudowy przekłada w szczególności tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która w przedmiotowej sprawie została uznana za spełnioną. Bezzasadny jest zarzut nawiązujący do ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Sprzeczność z tym dokumentem nie może uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy, skoro studium, jako akt polityki wewnętrznej, niebędący aktem prawa powszechnie obowiązującego, wiąże tylko w określonym zakresie, tzn. przede wszystkim przy sporządzaniu na jego podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany w skardze pogląd przeciwny wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, należy uznać za odosobniony i nieprawidłowy. Wiążącego w sprawie waloru nie mają również przywołane w skardze: Mapa roślinności rzeczywistej miasta Krakowa oraz Koncepcja systemu terenów zieleni publicznej miasta Krakowa, zawarta w "Kierunkach rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2019-2030". Nie ma również znaczenia fakt sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" etap B. Ustalenia projektu planu nie stanowią jeszcze prawa. Dopiero uchwalenie planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem i wejście w życie stanowiłoby przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Teren inwestycji nie znajdują się w jakimkolwiek obszarze, który prawnie wprowadzałby na nim zakaz zabudowy. Nie jest uzasadniony zarzut błędnego wyznaczenia linii zabudowy. Linia ta została wyznaczona, jak wcześniej wskazano, na podstawie § 4 ust. 4 r.n.z.z.t. w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, także w świetle wcześniejszego wyroku WSA w Krakowie, brak zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nie uniemożliwia ustalenia tej linii, ani tym bardziej – ustalenia warunków zabudowy. Różnorodność konfiguracji działek, oddalenie od drogi publicznej uzasadnia często inne wyznaczenie linii zabudowy niż w sposób podany w przepisach § 4 ust. 1-3 r.n.z.z.t. Taka szczególna sytuacja występuje w niniejszej sprawie, co też prawidłowo uwzględniono w sporządzonej finalnie analizie i jej wynikach ujętych w zaskarżonej decyzji. Niezasadny okazał się wreszcie zarzut dotyczący dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp pośredni – przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie jest konieczny zatem dostęp bezpośredni. W niniejszej sprawie dostęp ma charakter pośredni i został opisany szczegółowo w punkcie II.4.c załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji. Nie stał na przeszkodzie wydaniu decyzji faktyczny brak wybudowania części drogi dojazdowej, skoro w tej części budowa drogi wewnętrznej stanowi część zamierzenia inwestycyjnego (budowa drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...] obr. [...]). Istotne znaczenie w kwestii dostępu do drogi publicznej i obsługi komunikacyjnej ma opinia Zarządu Dróg Miasta K. znak: [...] z 7 marca 2025 r., w której pozytywnie zaopiniowano przedmiotowe zamierzenie, wskazując jednocześnie warunki, które należało ująć w decyzji o warunkach zabudowy, co też nastąpiło. Podsumowując, Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w sposób wyczerpujący wyjaśniło i przedstawiło stan sprawy, uwzględniając należycie wymogi art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. Uzasadnienie spełnia wymogi zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Prawidłowo również zinterpretowano i zastosowano relewantne przepisy prawa materialnego. Wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.