II SA/Kr 328/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: SKO.ZP/415/574/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za wywieszenie tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 110 zł (sto dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 31 października 2022 r. nr AU-2-1/6851/12/2022 działając na podstawie art. 37d ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. w związku z § 20 ust. 4 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" wymierzył G. Sp.z.o.o. karę pieniężną w wysokości 2734,10 zł, którą należy wpłacić na rachunek Urzędu Miasta Krakowa bądź też w kasach Urzędu Miasta Krakowa w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Stosownie do art. 37a ust. 4 uchwała jest aktem prawa miejscowego. Rada Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Zgodnie z § 25 ust. 1 uchwały zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. W dniu 16 września 2022 r., 4 października 2022 r., a następnie w dniu 7 października 2022 r., podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na dachu budynku przy ul. [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. umieszczona jest tablica reklamowa stanowiąca szyld (sklep [...]), niezgodna z zapisami uchwały. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że podmiotem który umieścił ww. tablicę reklamową jest G. sp. z o.o. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w Strefie II. Dokonano pomiaru przedmiotowej tablicy reklamowej stanowiącej szyld i ustalono, iż jej powierzchnia wynosi 3,19 m2. Zgodnie z § 20 ust. 4 uchwały, szyldy na elewacji frontowej parteru, o których mowa w ust 2, należy sytuować: 1/ płasko na elewacji w ramach poziomego rzędu, którego dolna krawędź znajduje się na wysokości co najmniej 2,50 m od poziomu terenu lub 2/ płasko na elewacji w ramach pionowych pasów sytuowanych po jednej lub po obu stronach głównego wejścia do obiektu, 3/ w górnej części okna/witryny/drzwi jednak na nie więcej niż na 1/3 powierzchni okna/witryny/drzwi. Przedmiotowy budynek, zlokalizowany przy ul. [...] jest jednokondygnacyjnym budynkiem usługowym o wysokości poniżej 9 m, zatem nie znajduje tu zastosowania § 20 ust. 5 uchwały. W związku z powyższym stwierdzono, iż tablica reklamowa stanowiąca szyld, usytuowana na dachu budynku przy ul. [...] (sklep [...]) jest niezgodna z § 20 ust. 4 uchwały. Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Natomiast na podstawie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1 albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej. W związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022, tj.: dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł. Mając na uwadze ww. zasady obliczania należnej kary organ oszacował jej wysokość na kwotę 2734,10 zł za okres 19 dni, tj. od 7 października 2022 r. do 25 października 2022 r. (w tym dniu strona zobowiązała się do usunięcia tablicy). Równocześnie organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189 f k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. Sp.z.o.o. podnosząc, że nie została poinformowana podczas wykonywania czynności służbowych o przekroczeniu dozwolonych rozmiarów tablicy reklamowej. Ponadto zakwestionowano naruszenie ważnego interesu publicznego, nie było zagrożenia ani życia ani też zdrowia, tablica nie została zamontowana tak, aby naruszyć czyjekolwiek mienie. Urząd Miasta Krakowa nie poinformował także o naruszeniu zakazu właściciela budynku przy ul. [...] a to mogłoby skutkować dobrowolnym dostosowaniem reklamy do obowiązujących przepisów. Wymiar kary finansowej jest absolutnie nieadekwatny do osiągniętych korzyści wynikających z tytułu reklamy mierzącej 3,19 m2. Wobec powyższego, w odwołaniu wniesiono o anulowanie kary lub jej zmniejszenie poprzez dostosowanie jej do realnych korzyści wynikających z tablicy reklamowej o powierzchni 3,19 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.ZP/415/574/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie jest niewątpliwe, że na dachu budynku przy ul. [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. umieszczona jest tablica reklamowa stanowiąca szyld (sklep [...]). Nie ulega także w opinii Kolegium wątpliwości, jaki podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie tablicy, a zatem kto jest stroną niniejszego postępowania. Nie jest także źródłem sporu powierzchnia reklamy wynosząca 3,19 m2. Nie budzi wątpliwości także ustalony przez organ I instancji okres pozostawania reklamy w pasie drogowym w sprzeczności z przepisami uchwały (19 dni). Jak bowiem wynika z akt sprawy, w dniu 7 października 2022 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej, o czym strona została poinformowana pismem z dnia 7 października 2022 r. Natomiast ostatnim dniem stwierdzenia pozostawania reklamy w miejscu sprzecznym z przepisami uchwały był dzień 25 października 2022 r. Mając na uwadze powyższe, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż umieszczenie reklamy było sprzeczne z § 20 ust. 5 uchwały, gdyż nie zostało dokonane w sposób wskazany w tym przepisie. Budynek, zlokalizowany przy ul. [...] jest jednokondygnacyjnym budynkiem usługowym, zatem nie znajduje tu zastosowania § 20 ust. 5 uchwały. Ponadto treść przepisu 37d ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości, a przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną. Dodać należy, iż organ szczegółowo wyjaśnił sposób obliczenia kary pieniężnej, stosując jednocześnie prawidłową wysokość stawki części zmiennej opłaty oraz stawki części stałej opłaty, określając w rezultacie wysokość kary na kwotę 2734.10 zł. Zgodnie bowiem z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt l lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej. W związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022, tj.: dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż dla ustalenia, czy zostały naruszone przepisy uchwały krajobrazowej w zakresie umieszczania reklam na terenie, na którym ona obowiązuje, nie ma znaczenia zagrożenie dla życia, zdrowia, czy mienia, ani również brak nakładania kar w przeszłości na dany podmiot. Zwrócono natomiast uwagę na cel uchwały. Jest nim mianowicie ( § 3) ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ustalone zasady sytuowania obiektów mają na celu ochronę istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym, ochronę cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta oraz poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia. Ponadto jako cel uchwały wskazano przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych. Podkreślono, że przepisy uchwały są powszechnie obowiązującymi przepisami prawa miejscowego i brak ich nieznajomości nie zwalnia od obowiązku ich stosowania. Oznacza to, że nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego poinformowania odpowiedzialnego podmiotu o stanie sprzecznym z uchwałą. Natomiast wymiar kary wynika wprost z przepisów prawa i jest uzależniony od powierzchni oraz okresu pozostawania reklamy na obszarze objętym uchwałą. Organ podniósł również, że obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których poinformowano strony, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli zatem organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, oględziny w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego decydującego znaczenia data doręczenia zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21). Podniesiona w tym kontekście przez stronę argumentacja mogłaby odnieść skutek, ale w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu. W konsekwencji zdaniem Kolegium prawidłowo uznano, że datą wszczęcia postępowania jest dzień wskazany przez organ I instancji, jest to bowiem data podjęcia przez organ I instancji wobec strony pierwszej czynności procesowej (zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a okoliczność, że doręczenie zawiadomienia nastąpiło kilka dni później pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Wskazano, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. Sp. z.o.o. z siedzibą w K. , domagając się jej uchylenia i uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wniesiona skarga jest zasadna, lecz nie wszystkie z podniesionych zarzutów zawartych w odwołaniu (na które powołuje się skarga) są trafne i zasługują na aprobatę. W sprawie zachodzą podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, bowiem umieszczenie tablicy reklamowej było sprzeczne z § 20 ust. 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r , Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", gdyż nie zostało dokonane w sposób wskazany w tym przepisie. Wysokość kary pieniężnej nie została jednak w prawidłowy sposób określona. Zgodnie z art. 37d ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23) karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W przedmiotowym wypadku za datę wszczęcia postępowania organ I instancji przyjął datę dokonania czynności w sprawie, o której następnie zawiadomił stronę, a nie datę zawiadomienia strony. Organ II instancji zaakceptował taki sposób wyliczenia kary. W okolicznościach niniejszej sprawy, jest to wada decyzji, która skutkuje ich uchyleniem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – co do zasady – nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366; wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 9). Uwzględniając powyższe oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy przyjąć dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to jest 13 października 2022 roku (k – 15 akt adm.), czego konsekwencją jest błędny sposób obliczenia wysokości nałożonej kary pieniężnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić ten zaprezentowany pogląd prawny. Nie są trafne zarzuty skargi dotyczące braku naruszenia przez stronę skarżącą interesu publicznego, zagrożenia życia, zdrowia, czy mienia. Co istotne, norma art. 37 d ust 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23) nie budzi wątpliwości, a przewidziana w niej decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną. Ustawa krajobrazowa wprowadza ograniczenia, których należy przestrzegać celem zrealizowania interesu publicznego jakim jest uporządkowanie chaosu reklamowego w mieście ,ochrona jego krajobrazu, dbałość o środowisko i zachowanie ładu przestrzennego. Strona umieszczając tablicę reklamową na dachu budynku przy ul [...] (sklep [...]) zlokalizowanego na działce [...] obr [...], jedn. ew. K. czerpała korzyści finansowe z naruszenia prawa. Strona skarżąca nie kwestionuje dokonanego przez organ pomiaru tablicy reklamowej mierzącej 3,19 m kw. Wbrew twierdzeniom skargi strona była szczegółowo informowana w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że umieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej szyld o powierzchni 3,19 m kw. jest niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej oraz że podmiot który umieścił tablicę reklamową niezgodnie z przepisami uchwały podlega karze pieniężnej. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.