II SA/Kr 31/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. spraw ze skarg M. P., A. P., M. Ż., K. J., S. T., J. K., R. B., M. B. i K. Ś. na uchwałę nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" I. odrzuca skargę K. J., S. T., J. K., R. B., M. B. i K. Ś.; II. stwierdza nieważność części tekstowej i części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem KDW oraz w zakresie wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy na działkach [...] i [...] obręb [...] M. W.; III. zasądza od Miasta i Gminy Wieliczka na rzecz M. P. i A. P. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) oraz na rzecz M. Ż. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonych wpisów, a na rzecz M. P., A. P. i M. Ż. solidarnie kwotę 514 zł (słownie: pięćset czternaście złotych) tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania.

Przedmiotem skarg M. P., A. P. oraz M. Ż. reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata P. M. a także K. J., S. T., J. K., R. B., M. B. oraz K. Ś. jest uchwała Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 11 maja 2016 roku, poz. 2931) – dalej jako "mpzp", "uchwała", "plan miejscowy". K. J., S. T., J. K., R. B., M. B., K. Ś. w złożonej skardze wskazali, że są właścicielami działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...]. Podnieśli, że nie wyrażają zgody na wykonanie drogi oznaczonej jako KDW na ich działkach, ponieważ zmniejsza możliwość zabudowy na ich działkach, a wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy skutkowałoby koniecznością rozbiórki budynku mieszkalnego [...] oraz części budynku gospodarczego na działce [...] oraz rozbiórki ogrodzenia na działce [...]. Nadto wyznaczono ją na części działek o pochyleniu 30% gdzie przebiegają rurociągi główne gazu i wody do wszystkich posesji na mapie, a są to zabudowania z lat 70-tych ubiegłego wieku, do których prowadziła droga utwardzona od końca drogi gminnej nr. [...]. Natomiast M. P., A. P. oraz M. Ż. w swojej skardze podnieśli zarzut istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, polegającego na (1) nadużyciu władztwa planistycznego, poprzez przyjęcie w zaskarżonym planie miejscowym koncepcji zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW przebiegającą po działkach stanowiących własność prywatną, co stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust 1 pkt 2 u.s.g. i art. 6 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 1 ust 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust 1 i ust 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust 1 -3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz (2) powiązaniu z zaplanowaną drogą wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW nieprzekraczalnej linii zabudowy, co Jest pozbawione podstawy prawnej i stanowi naruszenie art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej Wieliczce z dnia 07.04.2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" w części graficznej, w zakresie w jakim przewiduje ona lokalizację drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW wraz z nieprzekraczalną linią zabudowy na działkach Skarżących położonych w M. W., obręb ewidencyjny [...] o numerach [...] oraz [...], a także w części tekstowej, obejmującej § 15 ust 2 lit b i ust 12 oraz § 49 ust. 3,5 i 6 tej uchwały, w zakresie w jakim odnoszą się one do działek Skarżących oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że tereny przeznaczone w planie miejscowym pod kwestionowaną drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW nie stanowią in casu mienia Gminy Wieliczka, lecz własność prywatną. Tymczasem Jak stanowi art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, a także finansowanie tych zadań, należy do zarządcy terenu, na którym Jest zlokalizowana droga, a w przypadku Jego braku - do właściciela tego terenu. Oznacza to, że rozwiązanie przewidziane w plan nie spełnia kryterium przydatności. Bo skoro cała zaprojektowana w planie droga wewnętrzna KDW przebiega przez tereny prywatne, a nie gminne, to budowa i utrzymanie tej drogi nie wchodzi w zakres uprawnień i kompetencji Gminy Wieliczka, lecz pozostaje w wyłącznej gestii właścicieli kilkunastu nieruchomości, w tym Skarżących. Innymi słowy. Gmina Wieliczka sama nie może wybudować ani zarządzać sporną drogą wewnętrzną i jednocześnie nie może również w żaden sposób wymusić na właścicielach kilkunastu nieruchomości przeznaczonych pod tę drogę ani jej powstania, ani jej utrzymania w stanie zdatnym do użytku. Należy mieć przy tym na uwadze, że sprzeciw choćby jednego z właścicieli wielu nieruchomości, po których ma przebiegać rzeczona droga wewnętrzna, w praktyce uniemożliwia budowę całej drogi. Tymczasem w tej sprawie występuje znaczna ilości nieruchomości mających tworzyć sporną drogę, wobec czego rzeczywista możliwość porozumienia się licznych właścicieli, i w efekcie realizacji przedmiotowej drogi, jest w zasadzie czysto hipotetyczna i iluzoryczna. W efekcie przyjęte w ocenianym planie miejscowym rozwiązania planistyczne należy uznać za nieskutecznie i nieefektywne. Po drugie, nawet gdyby właściciele kilkunastu nieruchomości byli się w stanie porozumieć w odniesieniu do budowy narzuconej im niejako w planie miejscowym prywatnej drogi wewnętrznej, to nie mogliby liczyć na przejęcie tej drogi na własność Gminy Wieliczka, ani na jakiekolwiek odszkodowanie z tytułu ograniczenia (utraty) prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 98 ust 1 i ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko działku gruntu wydzielone przez właścicieli pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzki i krajowe) przechodzą z mocy prawa na własność gminy i przysługuje za nie odszkodowanie. W przypadku dróg wewnętrznych gmina nie przejmuje na własność wydzielonych pod drogę wewnętrzną działek, ani nie wypłaca odszkodowania, choć to ona ogranicza właścicielom w planie miejscowym prawo własności projektując "prywatną" drogę wewnętrzną, ale w praktyce mającą spełniać funkcję ogólnodostępnej drogi publicznej. Po trzecie, kwestionowane rozwiązanie pianistyczne, która ma na celu zapewnienie poszczególnym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej przez zaplanowaną drogę wewnętrzną, nie uwzględnia jeszcze jednego problemu. Chodzi mianowicie o to, że przewidziana w planie miejscowym droga wewnętrzna wbrew pozorom nie zapewnia poszczególnym właścicielom, w tym Skarżącym, prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej oznaczonej w planie symbolem 93KDD. Należy mieć bowiem na uwadze, że wykonanie drogi wewnętrznej wymagałoby dokonania podziału poszczególnych działek, na których droga ta została zaplanowana, i w ten sposób stworzenie pasa drogowego. Rzecz jednak w tym, że poszczególne pasy gruntu tworzące wówczas tę drogę nie zostaną przejęte na własność przez Gminę Wieliczka (o czym była mowa wyżej), jak również nie będą stanowiły współwłasności wszystkich zainteresowanych, lecz pozostaną we własność tych właścicieli, z których te fragmenty gruntu zostały wydzielone. W praktyce oznacza to, że korzystanie z drogi wewnętrznej będzie możliwe wyłącznie wówczas, gdy poszczególni właściciele zgodzą się ustanowić dla siebie nawzajem stosowne służebności przejazdu. Wniosek taki można wysnuć nie tylko z norm prawa cywilnego, które nie przewidują prawa korzystania z cudzej nieruchomości z uwagi na fakt, że na tej nieruchomości jest urządzona droga wewnętrzna, ale również z brzmienia art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego o dostępie do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną można mówić wówczas, gdy droga wewnętrzna zostanie wydzielona wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. A contrario, w przypadku braku takich służebności droga wewnętrzna, nawet gdyby została wybudowana, nie będzie spełniać kryterium dostępności dla właścicieli, których pasy swoich gruntów oddali na budowę tej drogi wewnętrznej, a tym bardziej kryterium powszechnej dostępności, tj. dostępności tej drogi dla osób trzecich. Po czwarte, w myśli art. 8 ust 1 ustawy o drogach publicznych, droga wewnętrzna to droga, parking lub plac, które nie należą do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej. I wreszcie po piąte, nawet gdyby przyjąć błędne założenie, że wyznaczenie w planie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW było, co do zasady, dopuszczalne, to w ocenie Skarżących rozwiązanie takie i tak należałoby uznać za wadliwe w odniesieniu do działek Skarżących z tego powodu, że zaplanowana droga w przypadku nieruchomości Skarżących jest po prostu zbędna. Jak była mowa wyżej, zaplanowana droga wewnętrzna oznaczona symbolem KDW miała na celu zapewnienie dostępu położonym przy niej nieruchomościom do drogi publicznej oznaczonej symbolem 93KDD. Rzecz jednak w tym, że praktycznie wszystkie działki, na których została zaprojektowana droga wewnętrzna o symbolu KDW, miały w dacie uchwalenia planu miejscowego i mają nada zapewniony alternatywny dostęp do drogi publicznej. Dotyczy to również działek Skarżących oraz innych położonych w sąsiedztwie, znajdujących się na końcu drogi KDW. 1 tak, działki po stronie zachodniej o numerach [...], [...] (należąca do Skarżących M. i A. P.) i [...] mają zapewniony dostęp pośredni do drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] przez działkę drogową [...], natomiast działki po stronie wschodniej o numerach [...] (należąca do Skarżącego M. Ż.) i [...] mają dostęp do drogi publicznej oznaczonej symbolem 22KDZ, tj. działka [...] ma dostęp pośredni przez działki drogowe [...] i [...], natomiast działka [...] ma dostęp bezpośredni. A skoro działki Skarżących miały i mają nadal zapewniony dostęp do drogi publicznej, to ograniczania prawa własności Skarżących wskutek przeznaczenia części ich nieruchomości pod drogę wewnętrzną mającą na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej w sposób oczywisty stanowi nadużycie władztwa planistycznego, będące wynikiem podejmowania działań nieracjonalnych i niepotrzebnych, a przy tym świadczy o zaburzeniu równowagi pomiędzy interesem prywatnym, a interesem publicznym. Jeśli zaplanowana droga wewnętrzna miałaby się w planie miejscowym ostać, to powinna ona zostać niejako "skrócona", bo jej końcowa część, znajdująca się na działkach Skarżących, jest niepotrzebna i nie spełnia swojego celu, choć ogranicza prawo własności przysługujące Skarżącym. I wreszcie Skarżący wskazują, że w sytuacji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w Jakim przewiduje ona lokalizację drogi wewnętrznej na działkach Skarżących, to siłą rzeczy należy stwierdzić nieważność tej uchwały również w zakresie, w Jakim przewiduje ona powiązaną z tą drogą nieprzekraczalną linię zabudowy. Przy czym Skarżący nadmieniają, że nawet gdyby wszystkie wyżej opisane zarzuty uznać za bezzasadne, to i tak istnieje odrębna podstawa pozwalająca stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w Jakim przewiduje ona tę nieprzekraczalną linię zabudowy. W tym zakresie Skarżący zwracają uwagę, że zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, linię zabudowy określa się Jako usytuowanie w odległości od zewnętrznej krawędzi Jezdni danego rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). W tym katalogu nie ma Jednak dróg wewnętrznych, tym bardziej lokalizowanych na działkach prywatnych, a więc nie mających charakteru drób publicznych. W odpowiedzi na skargi Gmina w zakresie skargi K. J., S. T., J. K., R. B., M. B. oraz K. Ś. wniosła o jej odrzucenie z tego powodu, że nie została ona poprzedzona uprzednim wezwaniem do naruszenia interesu prawnego. Natomiast w odniesieniu do skargi M. P., A. P. oraz M. Ż. wniosła o je oddalenie, wskazując że ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej (symbol KDW) na terenach prywatnych Jest dopuszczalne i powszechnie stosowane w planach miejscowych. Drogi te nie stanowią własności gminy, lecz wyznaczają ciągi zapewniające dostęp komunikacyjny do działek budowlanych. W niniejszej sprawie droga KDW została ustalona Jako dojazd wewnętrzny zapewniający dostęp komunikacyjny do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową Jednorodzinną, zgodnie z zasadą ciągłości układu drogowego. Zarzut nadużycia władztwa planistycznego Jest bezzasadny. Działki Skarżących zachowują przeznaczenie mieszkaniowe oraz możliwość realizacji zabudowy zgodnie z planem. Wyznaczenie drogi KDW oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi standardowy element kompozycji przestrzennej i nie powoduje pozbawienia nieruchomości wartości gospodarczej ani dostępu do drogi publicznej. Wbrew twierdzeniom Skarżących, ustalenia planu nie pozbawiają działek oznaczonych nr [...] oraz [...] dostępu do drogi publicznej. Plan przewiduje powiązanie drogi wewnętrznej KDW z układem dróg klasy D (dojazdowej) oznaczonych symbolem KDD, co zapewnia zgodny z przepisami § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. dostęp każdej działki budowlanej do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie "dostępu do drogi publicznej" obejmuje również dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną, a zatem przyjęte w planie rozwiązanie Jest prawidłowe. Nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż drogi KDW została ustalona w celu zapewnienia minimalnych odległości zabudowy od drogi oraz zachowania parametrów przestrzennych i estetycznych zabudowy. Tego rodzaju linie wyznacza się w każdym planie miejscowym, co znajduje podstawę w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Ustalenie linii zabudowy nie oznacza zakazu zabudowy działki w całości - wyznacza Jedynie granicę, której nie może przekroczyć ściana budynku. Nie ogranicza to zatem możliwości zagospodarowania działki w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. Zapis ten ma charakter porządkujący i zapewnia zachowanie właściwych parametrów przestrzennych zabudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr IX/80/15 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 27 sierpnia 2015 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 4 września 2015 roku, poz. 5166). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm. – dalej też jako "u.s.g.") Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków: NSA z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, NSA z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17). W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, zmieniono treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma norma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę konieczne jest uprzednie wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2017 roku, "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa." Powyższy przepis wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Jego analiza prowadzi do wniosku, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg pierwszy z dwóch terminów, o których mowa powyżej - a mianowicie - termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Termin ten staje się bezprzedmiotowy, gdy przed jego upływem organ udzieli odpowiedzi na wezwanie. W takim bowiem przypadku bieg rozpoczyna termin trzydziestu dni - liczony od dnia doręczenia odpowiedzi. Jeżeli natomiast we wskazanym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę (por. uzasadnienie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Oznacza to, że nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi, której przedmiotem jest uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przed dniem 30 maja 2017 roku, tak jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawie, bez uprzedniego wezwania o usunięcie naruszenia interesu prawnego lub prawa. Jak wynika z przedłożonych dokumentów Skarżący K. J., S. T., J. K., R. B., M. B. oraz K. Ś. przed wniesieniem skargi na plan miejscowy nie wezwali Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z tego względu ich skarga wobec niepoprzedzenia jej uprzednim wezwaniem o usunięcie naruszenia interesu prawnego lub prawa podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 3) p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. I wyroku. Natomiast Skarżący M. P., A. P. oraz M. Ż. - dalej też łącznie zwani jako "Skarżący" wezwali za pismem z dnia 6 października 2025 roku Radę Miejską w Wieliczce do usunięcia naruszenia prawa (k. 29) a następnie za pismem z dnia 20 listopada 2025 roku wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę. Nie budzi zatem wątpliwości, że Skarżący Ci wnieśli wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz że organ nie uwzględnił tego wezwania, a ponadto sama skarga została wniesiona w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.). Skarżący wskazali, że są właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości położonych w miejscowości M. W., gm. Wieliczka, obręb ewidencyjny [...], tj. M. P. i A. P. są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z dz. [...], natomiast M. Ż. jest właścicielem nieruchomości składającej się m.in. z dz. [...] Wskazana działki znajdują się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących im uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności. Wobec tego należy uznać, że Skarżący M. P., A. P. oraz M. Ż. wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1890, dalej też jako "uPlan"). Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 uPlan. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 uPlan wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. W ocenie Sądu skarga M. P., A. P. oraz M. Ż. ma usprawiedliwione podstawy. Zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2017 roku, sygn. sygn. II SA/Kr 1275/17 WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika graficznego nr 1 – rysunek planu, w zakresie dotyczącym obszaru oznaczonego symbolem KDW w granicach obszaru działki nr [...] w L. G.. Jak wynika z uzasadnienia do tego wyroku sąd dokonał analizy akt planistycznych pod kątem postępowania na etapie procedury planistycznej i w jej wyniku stwierdził, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania ani też właściwości organów. Biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 22 grudnia 2017 roku, sygn. II SA/Kr 1275/17, nie ulega wątpliwości, że procedura została już skontrolowana z pozytywną oceną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie "Przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykluczyć kolejnej skargi innego podmiotu w oparciu o art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów. W konsekwencji zgodnie z art. 101 ust 2 u.s.g., rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami. Zatem przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 marca 2014 r. II OSK 2618/12). Jak zaznaczono w uzasadnienia do wyroku z dnia 22 grudnia 2017 roku wynika, że Sąd przeanalizował procedurę sporządzania planu miejscowego, w związku z czym w niniejszym postępowaniu Sąd nie będzie już powielał badania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia władztwa planistycznego poprzez wyznaczenie dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW po nieruchomościach (działkach) stanowiących własność prywatną Skarżących, trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 uPlan ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 uPlan każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustalenia planu miejscowego mają zatem charakter normatywny i wyznaczają granice dopuszczalności określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Władcze uprawnienie gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności stanowi część tzw. "władztwa planistycznego", stanowiąc przy tym ograniczenie konstytucyjnie określonego i chronionego prawa własności (por. m.in. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 lutego 2026 roku, sygn. I OSK 988/24). Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, w istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 11 stycznia 2017 roku, sygn. II OSK 932/15). Jednocześnie należy wskazać, że ingerencja w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw została ujęta w ramy zasady proporcjonalności, z której wynika że ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się, stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., również ustaleniami planu miejscowego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa. Ograniczenie korzystania z własności nieruchomości przez wprowadzenie zakazu zabudowy, nieuzasadnione ochroną wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które zwykle znajduje dodatkowo swój wyraz w odpowiednich zakazach zawartych w przepisach ustawowych (kształtujących tak zwany ogólny porządek przestrzenny), należy uznać za przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2025 roku, sygn. II OSK 1515/23). Na gruncie przedmiotowego planu miejscowego, wyznaczona częściowo na nieruchomościach należących do Skarżących droga wewnętrzna KDW stanowi, co potwierdza również Gmina, element zaplanowanego w planie miejscowym układu drogowego (por. § 49 ust. 1 mpzp). Zgodnie z § 49 ust. 2 mpzp podstawowym przeznaczeniem terenów tras komunikacyjnych (m.in. KDW) jest lokalizacja dróg (ulic), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia drogi (ulicy) w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, pasy zieleni, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe, zadaszenia przystankowe), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (odwodnienie - w tym rowy odwadniające - jako kanały zamknięte lub rowy otwarte), oświetlenie, urządzenia zabezpieczenia, oznakowania i sterowania ruchem oraz służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej). Jednocześnie drogi wewnętrzne KDW nie są drogami publicznymi (por. § 49 ust. 3 pkt. 7 mpzp). W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10 uPlan w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. "System komunikacji", o którym mowa w powołanym na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 10 uPlan, to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. System ten ma bowiem zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 uPlan, na drogach prywatnych. Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiło to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powoduje złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele. Jeśli sieć dróg publicznych ma być połączona i ma tworzyć zorganizowaną całość, to wchodzące w jej skład drogi publiczne powinny łączyć inne drogi publiczne, a nie drogi prywatne. Te natomiast powinny obsługiwać nieruchomości prywatne. (por. np. uzasadnienia do wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Po 482/19, WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20). Zatem obsługę komunikacyjną przy tym zapewniać ma sama Gmina, co koresponduje z normą art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zgodnie z którą zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. To wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i to on odpowiada za zarządzanie (w tym utrzymanie) drogami gminnymi, to już budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (por. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych). Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, że finansowanie zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Tym samym faktycznie obciążeni tymi obowiązkami będą właściciele nieruchomości, przez które przebiegają wyznaczone przez Gminę drogi wewnętrzne, takie jak na przykład droga wewnętrzna KDW, a nie sama Gmina. W ten sposób wykorzystując nieruchomości prywatne, na gruncie zaskarżonej uchwały Gmina konstruuje system komunikacji dla całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. Podzielić zatem przyjdzie stanowisko prezentowane w piśmiennictwie, że nie jest dopuszczalne "wywłaszczenie nieruchomości" z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Zatem, prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. II OSK 3314/14). To stanowi także o naruszeniu zasady proporcjonalności w ramach tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto (por. J. H. Szlachetko, K. Szlachetko [w:] M. Beim i in., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 6, teza 2.1.). Reasumując powyższe należy wskazać, że w ocenie Sądu niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, za pomocą i w oparciu o drogi prywatne. Jakkolwiek orzecznictwo dopuszcza w określonych, szczególnych sytuacjach wyznaczanie na rysunku planu również dróg wewnętrznych (prywatnych), to jednakże drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym, tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Jeżeli zaś chodzi o wyznaczenie na działkach skarżących nieprzekraczalnej linii zabudowy to wskazać należy, że linia zabudowy jest integralną częścią drogi publicznej przypisaną do rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). Zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, linię zabudowy określa się jako usytuowanie w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni danego rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). Skoro zatem działki skarżącej nie graniczą z żadną drogą publiczną, to zbędne staje się wyznaczanie linii zabudowy na terenie przyległym do pasa drogowego. Nadto skoro linia zabudowy nie została wskazana jako "linia obowiązująca" to należy przyjąć, że nie została wyznaczona dla ukształtowania zaplanowanego ładu przestrzennego, a tylko dla celów zachowania odległości od wyznaczonej drogi wewnętrznej (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 roku, sygn. II SA/Kr 904/21). Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym w ocenie Sądu naruszenie to należy kwalifikować jako istotne, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w zakresie terenu oznaczonego symbolem KDW oraz w zakresie wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy na działkach nr [...] i [...] obręb [...] M. W.. O kosztach orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Wieliczka na rzecz M. P. i A. P. solidarnie kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, na rzecz M. Ż. kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz na rzecz M. P., A. P. i M. Ż. solidarnie kwotę 480 zł tytułem tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).