II OSK 398/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2025 r. sygn. akt II SA/Po 225/25 o odrzuceniu skargi M. K. w sprawie ze skarg K. J., Z. M., A. P., M. K. i A. S. na uchwałę Rady Gminy Ostrowite z dnia 4 września 2024 r. nr V/44/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

K. J., Z. M., A. P., M. K. i A. S. wspólnym pismem wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na uchwałę Rady Gminy Ostrowite (dalej: "Rada Gminy") z dnia 4 września 2024 r., nr V/44/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrowite-etap VII. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt II SA/Po 225/25 odrzucił skargę M. K. (dalej: "skarżący"), na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "P.p.s.a."), przyjmując, że zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Jednocześnie orzekł o zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że z nadesłanych akt planistycznych oraz uzupełniającego wyrysu planu wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położonej poza granicami obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; w odległości ok. 120 m na południe od granic części działki nr [...] i działki nr [...] (objętych ustaleniami planu miejscowego), oznaczonych w nim odpowiednio symbolami: 12PEF oraz 13PEF. Skarżący naruszenia własnego interesu prawnego upatruje w bliskim sąsiedztwie jego działki w stosunku do terenu, który przeznaczony jest pod budowę paneli fotowoltaicznych oraz na niedogodnościach związanych z realizacją w otoczeniu jego nieruchomości paneli fotowoltaicznych, których wysokość może wynosić do 5 m przez zacienienie, czy ograniczenie możliwości dysponowania swoją nieruchomością. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w sprawie interes prawny skarżącego został naruszony. Skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną uchwałą, doprowadzi do ograniczenia zagospodarowania, w szczególności zabudowy, należącej do niego nieruchomości, ogranicza jego prawo własności lub dokonuje zmian w korzystaniu z jego praw czy uprawnień. Powołane w skardze okoliczności, zdaniem Sądu, nie świadczą o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie interesu faktycznego, który nie jest wystarczający do uznania legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, ze zm.). Skarżący wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Sądu z dnia 28 października 2025 r., zaskarżając je w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071) oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar oddziaływania obiektu (farmy fotowoltaicznej) ogranicza się wyłącznie do działek bezpośrednio graniczących lub znajdujących się w bliskiej odległości, z pominięciem specyfiki inwestycji mogącej generować uciążliwości (immisje) wykraczające poza odległość 130 metrów, takie jak wysokość paneli fotowoltaicznych (5 metrów wysokości), refleksy świetlne, pole elektromagnetyczne czy ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew odmiennemu stanowisku pełnomocnika skarżącego istniała podstawa do odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z treści tego przepisu wynika, że podmiotowość wnoszącego skargę w tych sprawach kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia lecz naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obowiązek wykazania nie tylko indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na wnoszącym skargę. Winien on wykazać, że istnieje ścisły związek pomiędzy jego sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określone ustalenia uchwały nastąpi bezpośrednie oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Owo oddziaływanie nie może być hipotetyczne, potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić w przyszłości. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest kolejną uchwałą Rady Gminy w sprawie planu miejscowego wyznaczającą tereny dla elektrowni fotowoltaicznych w różnych miejscowościach tej gminy. Poprzednia uchwała Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2021 r., nr XLV/412/2021, odnosząca się m.in. do miejscowości S., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 273/23, po rozpoznaniu skargi m.in. skarżącego, stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Wyrok ten nie jest prawomocny, na rozpoznanie oczekuje skarga kasacyjna wniesiona od tego orzeczenia przez Gminę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 737/24). W powołanym wyroku z dnia 19 października 2023 r. sąd uznał, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia uchwały z dnia 28 grudnia 2021 r. Sąd miał na uwadze, że plan miejscowy dopuszcza budowę instalacji fotowoltaicznych o wysokości do 10 m, na powierzchni ok. 300 ha, nieruchomość skarżącego graniczy zaś bezpośrednio z terenami objętymi planem miejscowym i może zostać otoczona z trzech stron zabudową farm fotowoltaicznych, znacząco przewyższającą jego zabudowania (skarżący podał, że jego budynek ma wysokość 4 m, a planowana zabudowa będzie położona w odległości ok. 13 m). Z tego powodu uchwała narusza jego interes prawny przez ograniczenie zabudowy jego działki oraz ogranicza jej użytkowanie na cele rolnicze, bowiem cień obiektów o wysokości 10 m będzie długi na odległość ponad 13 m w miesiącach równonocy (zgodnie z wyliczeniami według tzw. "linijki słońca"). W zaskarżonej uchwale Rady Gminy dokonano zmiany granic obszaru objętego planem miejscowym. Nieruchomość skarżącego położona jest poza granicami tego obszaru w odległości ok. 120 m na południe od części działki nr [...] i działki nr [...], oznaczonych w planie miejscowym symbolami: 12PEF oraz 13PEF - tereny elektrowni słonecznej. Plan miejscowy obecnie ustala maksymalną wysokość urządzeń fotowoltaicznych i magazynów energii nie więcej niż 5 m (§ 15 pkt 3 zaskarżonej uchwały). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała wpływa na jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżący naruszenia własnego interesu prawnego upatruje jedynie w bliskiej odległości jego nieruchomości od obszaru objętego planem miejscowym oraz na możliwych niedogodnościach związanych z realizacją w otoczeniu paneli fotowoltaicznych i ograniczeniem możliwości dysponowania swoją nieruchomością. Ustalenia planu miejscowego, jak słusznie zaznaczył Sąd w zaskarżonym postanowieniu, nie powodują jednak ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącego i rozporządzaniu prawem własności do tej nieruchomości. Zarzucane przez skarżącego naruszenia mają wymiar wyłącznie hipotetyczny i pozostający w sferze, jak prawidłowo przyjął Sąd, interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego pełnomocnik skarżącego upatruje w lokalizacji paneli fotowoltaicznych, które mogą generować uciążliwości (immisje), czy powodować ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, które wskazywałyby na naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do wskazanych naruszeń z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego mających, zdaniem autora skargi kasacyjnej związek z zaskarżoną uchwałą, stwierdzić należy, że pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że postanowienia planu miejscowego wywołają uciążliwości w takim rozmiarze, które zakłócać będą korzystanie z działki skarżącego ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Pełnomocnik nie skonkretyzował na czym polegają te istotne uciążliwości, wskazał ogólnikowo na refleksy świetlne i pole elektromagnetyczne; nie wyjaśnił w czym realnie wyrażać się ma ograniczenie prawa własności skarżącego. Nie przedstawił konkretnej argumentacji, poza stwierdzeniami wykazującymi, że kwestionowany plan miejscowy stanowi źródło uciążliwości i niekorzystnie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, powodując ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Z argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącego, nieodnoszącej się do dokumentacji prac planistycznych, nie można zatem wywieść, że ustalenia planu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami skarżącego, podlegającymi ochronie prawnej. Podkreślić należy, że w toku procedury planistycznej została sporządzona Prognoza oddziaływania planu miejscowego na środowisko z dnia 5 czerwca 2024 r., z której wynika, że: "Ogniwa fotowoltaiczne nie będą powodowały negatywnych oddziaływań na ludzi, gdyż nie emitują szkodliwego promieniowania, zanieczyszczeń powietrza, ani hałasu" (str. 24 opinii, karta 82 akt administracyjnych). Z kolei objęty podstawami kasacyjnymi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania; przepis ten zawiera definicję obszaru oddziaływania obiektu na użytek postępowania prowadzonego na podstawie przepisów prawa budowlanego. W razie uruchomienia takiego postępowania, o ile nieruchomość skarżącego znajdować się będzie w obszarze oddziaływania inwestycji, skarżący jako strona tego postępowania będzie miał możliwość realizowania zgłaszanych zarzutów. W efekcie należało zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żadna z okoliczności powołanych przez skarżącego, na etapie postępowania planistycznego, nie wskazuje na negatywny wpływ zaskarżonej uchwały na regulowany przez obowiązujące prawo sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Niezasadny okazał się zatem zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Brak wykazania przez skarżącego istnienia realnego związku ustaleń planu miejscowego z prawną sytuacją skarżącego i negatywnego wpływu tych ustaleń na jego sferę materialnoprawną skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do powyższego przepisu. Tym samym przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.