II SA/Kr 287/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/529/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją znak GP.6725.1.60.39.2016 z dnia 21 września 2022 r. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla p.- K. O. - zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2956 ha, objętej Księgą Wieczystą [...], w wysokości 14 339,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina. Po rozpoznaniu odwołania D. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 16 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję, jako podstawę prawną powołując art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 741) dalej też jako "u.p.z.p.", art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej jako "k.p.a." Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Uchwałą nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z dnia 16 stycznia 2014 r. poz. 266), zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka znalazła się w terenach o przeznaczeniu: - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu planu: A 51 MN oraz częściowo w terenach tras komunikacyjnych - ulice klasy D (dojazdowa) - KDD. Zgodnie z § 56 uchwały Rady Miejskiej zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, wynosi 30%. K. O. - właścicielka działki nr [...] zbyła ją 12 kwietnia 2016 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) – a więc przed upływem pięciu lat od wejścia w życie planu miejscowego. Dalej Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Po raz pierwszy organ I instancji wydał decyzję w dniu 12 maja 2017 r. – określając opłatę planistyczną w kwocie 13.683,00 zł. Została ona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lipca 2017 r. uchylona, a sprawa i przekazana do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Po dokonaniu korekty operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. kolejną decyzją organu I instancji z 26 lipca 2018 r. ustalono opłatę planistyczną w kwocie 7.565,00 zł. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 listopada 2018 r. utrzymano w mocy w/w decyzję. W wyniku uwzględnienia skargi złożonej do WSA w Krakowie - decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r. Kolegium uchyliło własną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia 26 lipca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu D. B.. W wydanej na jego podstawie decyzji z dnia 3 grudnia 2019 r. ustalono opłatę planistyczną w wysokości 71.999,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości tę decyzję w dniu 2 marca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji prowadząc po raz kolejny postępowanie zwrócił się do Małopolskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o wydanie opinii co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B.. Zgodnie z opinią Małopolskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Krakowie z dnia 25 września 2020 r. operat ten został sporządzony nieprawidłowo. Następnie wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego D. B. o ponowne wykonanie wyceny zgodnie ze wskazaniami zawartymi w w/w opinii Małopolskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Opierając się na jego ustaleniach została wydana przez organ I instancji decyzją w dnia 5 lutego 2021 r. ustalająca opłatę planistyczną w kwocie 81.364,00 zł. Po raz kolejny decyzją wydaną przez Kolegium z dnia 7 lutego 2022 r. uchylono opisaną ostatnio decyzję pierwszoinstancyjną i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydana przez organ I instancji decyzją z dnia 21 września 2022 r, od której odwołanie jest obecnie rozpatrywane, ustalono opłatę planistyczną w kwocie 14 339,00 zł, po sporządzeniu kolejnego operatu szacunkowego przez kolejnego biegłego. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie uwzględnia trzy stany: I) według poprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc 31 grudnia 2003 r. (działka znajdowała się w terenach o przeznaczeniu: pod tereny rolne bez prawa zabudowy o Symbolu Planu: - R oraz w ramach użytkowania rolniczego (R) pas terenu oznaczony liniami rozgraniczającymi stanowiący rezerwę dla prowadzenia: -drogi krajowej międzyregionalnej (KT2) przez Kraków-Skawina-Zator o Symbolu Planu: R/KT2. II) według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości podczas tzw. luki planistycznej między 1 stycznia 2004 r. a wejściem w życie nowego planu miejscowego 16 lutego 2014 r. oraz III) według aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest w terenach o przeznaczeniu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o Symbolu Planu: A 51 MN w 86,5% oraz częściowo w terenach tras komunikacyjnych - ulice klasy D (dojazdowa) - Symbol Planu: - KDD 13,5%. Stan faktyczny sprawy został określony w skarżonej decyzji z dnia 21 września 2021 r w oparciu o wskazany wyżej podstawowy dowód jakim jest operat szacunkowy mgr inż. K. B. z dnia 19.07.2022r, a także znajdujące się w aktach dokumenty; badanie ksiąg wieczystych, wyrysy i wypisy z planów miejscowych, akt notarialny umowa sprzedaży, protokół oględzin, wypisy z rejestru gruntów, mapy sytuacyjne, materiał fotograficzny. Kolegium szczegółowo przeanalizowało dowód z operatu szacunkowego. Został on pozytywnie oceniony jako zgodny z przepisami miarodajnych aktów prawnych, zebranymi dokumentami planistycznymi, oględzinami. Kolegium również aprobuje przedstawiony operat szacunkowy. Odpowiadając na podniesiony w odwołaniu zarzut stwierdzono, że przy określeniu wartości nieruchomości w tym stanie planistycznym rzeczoznawca majątkowy nie tylko zauważyła potencjalne możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości, ale szczegółowo je przeanalizowała odnosząc swoje rozważania do stanu i wartości nieruchomości podobnych nieruchomości zlokalizowanych w terenach w zabudowy mieszkaniowej, o możliwościach inwestycyjnych pod zabudowę mieszkaniową z dostępnością do drogi publicznej.. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania. Różnica wartości wynosi 47 798 zł co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę 14 339 zł należnej opłaty planistycznej. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów skład Kolegium podkreśla, że użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe. Bez znaczenia pozostaje przy tym sposób wykorzystywania nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego, czy też cena jaką osiągnięto przy ich sprzedaży. Sam fakt wejścia w życie miejscowego planu, oraz związana z tym zmiana przeznaczenia nieruchomości powoduje, że możliwym jest wydanie decyzji, o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie zostało wykazane zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego w 2013 r. Nowe przeznaczenie w sposób oczywisty zwiększa jej potencjał inwestycyjny, wprost zezwalając na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Trzeba tutaj dodać, że sposób faktycznego wykorzystania przedmiotowej działki jako teren niezagospodarowany, zieleń w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej został zauważony i wyceniony w operacie szacunkowym. Odpowiadając na kolejny zarzut podniesiony w odwołaniu zacytowano fragment wyroku WSA w Poznaniu, z którego wynika, że przeznaczenie nieruchomości w studium nie ma żadnego znaczenia dla ustalania wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się z kolei do wskazanej w odwołaniu zasady prawnej reformatio in peius Kolegium podkreśliło, że decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w żadnym wypadku nie wpływa na niekorzyść strony odwołującej i jej sytuację materialno - prawną. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że możliwość dokonania reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym związana jest jedynie z decyzją w której organ II instancji uchyla decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, a więc z tak zwaną decyzją reformatoryjno-merytoryczną. W badanej sprawie ten przypadek nie miał miejsca. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. O., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez Organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez dokonanie błędnej oceny przez Organ wartości dowodowej złożonego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. B., co miało wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało przyjęciem, iż w ogóle doszło do wzrostu wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także braku wykazania istnienia związku przyczynowego między ewentualnym wzrostem wartości nieruchomości, a wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, a także nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo, iż w sprawie istniały wątpliwości w zakresie prawidłowości i rzetelności sporządzonego w sprawie przez K. B. operatu szacunkowego oraz wątpliwości w zakresie faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 roku, co było istotne z punktu widzenia ustalenia, czy w sprawie istnieje możliwość zastosowania opłaty planistycznej. 2) art. 139 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius, w skutek utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy decyzja ta pogarszała sytuację Skarżącej, albowiem ustalała wysokość opłaty planistycznej w wysokości prawie dwukrotnie wyższej, niż ustalona w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 26 lipca 2018 roku, numer GR6725.1.60.17.2016, podczas gdy do ponownego rozpoznania sprawy doszło na skutek uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09 listopada 2018 roku, numer SKO.ZP/415/623/2018 i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 26 lipca 2018 roku, numer GP.6725.1.60.17.20161 w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., nie zaś art. 138 § 2 k.p.a. 3) art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo rażących naruszeń prawa materialnego i procesowego przez ten organ. 4) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w skutek błędnego uznania, iż powyższe przepisy miały zostawanie w niniejszej sprawie i ustalania opłaty planistycznej, pomimo braku zmiany faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę ew. [...] w Skawinie wobec wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pomimo braku związku między wprowadzeniem tego planu, a ewentualnym wzrostem wartości tej nieruchomości, jak również poprzez ustalenie opłaty planistycznej z pominięciem prawidłowo wyliczonej wartości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości, 2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych, 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy S. P. z dnia 25 stycznia 2023 roku, W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczenia posiedzenia tj. 29 marca 2023 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ strony nie wskazały adresu elektronicznego na platformie ePUAP, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Kontroli sądu w niniejszym postępowania poddana jest ocena legalności decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej zwana ustawą), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221). Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-159). Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 557/19). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie sprzedaż przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą nastąpiła przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym nieruchomość ta została przeznaczona częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i częściowo pod drogę. Skarżąca kwestionuje jednak okoliczność, że tak określone przeznaczenie w miejscowym planie spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Twierdzi, że nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę już wcześniej, a wynikało to z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy – zarzuca brak związku przyczynowego pomiędzy wejściem w życie planu miejscowego a wzrostem wartości jej nieruchomości. Skarżąca wskazuje na pominięcie w operacie, w ramach faktycznego przeznaczenia nieruchomości, jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skawina ustalonym na podstawie Uchwały nr XXXIX/387/09 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 grudnia 2009 roku, z którego wynikało, że nieruchomość ta jest w istocie działką budowlaną (teren nieruchomości oznaczony jako teren zieleni nieurządzonej do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej o symbolu ZR/MN). Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut ten nie może odnieść skutku. Powołany przepis jest umieszczony w ustawie o gospodarce nieruchomościami - DZIAŁ IV Wycena nieruchomości, Rozdział 1 Określanie wartości nieruchomości. Ma on więc charakter ogólny. Natomiast kwestię ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mają w tym zakresie charakter szczególny – a zatem wyłączają zastosowanie przepisów ogólnych, zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generali". Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Nie ma przy tym żadnych podstawy by utożsamiać pojęcie "faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu" z przeznaczeniem nieruchomości w studium, jak chce tego skarżąca. W tym zakresie można przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 953/18 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd i ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uprzednio zapadłych wyrokach z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 409-414/18, który uznał, że w świetle art. 37 ust. 1 Upzp przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Sposób rozumienia art. 37 ust. 1 Upzp prezentowany przez skarżącą prowadziłby w istocie do wypaczenia instytucji ulepszenia planistycznego. Skarżąca zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. W postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 Upzp, jako przepis szczególny. Tym samym wyłącza on zastosowanie art. 154 ust. 2 i 3 Ugn - nakazując w przypadku braku planu od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości". Całkowicie podzielając ten pogląd, należało omawiany zarzut skarżącej uznać za nieuzasadniony. Z tego samego powodu nie mógł podważyć oceny prawidłowości operatu, na którym oparto zaskarżoną decyzję, dołączony do skargi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkową S. P. z dnia 25 stycznia 2023 r. w którym ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 roku z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz obowiązującego przed wejściem w życie miejscowego planu, studium kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina. Uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości w studium czyni ten operat nieprzydatnym dla ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Trzeba też pamiętać, ze zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n.: sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Dalej skarżąca podnosi, że mnogość sporządzonych w trakcie postępowania operatów szacunkowych i różnych wniosków z nich płynących, obligował zarówno SKO, jak i organ I instancji - przed wydaniem decyzji - do skorzystania z instytucji określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n. w celu ustalenia, czy operat sporządzony przez K. B. jest operatem mogącym stanowić wartościowy materiał dowodowy w sprawie, czy też nie. Również i ten zarzut nie może odnieść skutku. Prawdą jest, że kontrolowane obecnie postępowanie toczy się od wielu lat, w jego toku sporządzano pięć operatów szacunkowych, według których należna opłata planistyczna wahała się od 7 565 zł do 81 364 zł. W trakcie postępowania skorzystano z możliwości przewidzianej przez art. 157 u.g.n. tj. wystąpiono do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia jednego z operatów (według którego opłata winna wynosić 71 999 zł). Organizacja rzeczoznawców oceniła go jako nieprawidłowy. Określona obecnie w zaskarżonej decyzji wysokość nałożonej opłaty na kwotę 14 339,00 zł dwukrotnie przewyższa najniższą wcześniej ustaloną, ale też jest wielokrotnie niższa od najwyższych. Jest ona zbliżona do kwoty określonej w pierwszym z operatów sporządzonych w trakcie postępowania (13 683 zł). Zarówno wynik wyceny, jak i treść operatu nie budzą wątpliwości i nie rodzą potrzeby wystąpienia o ocenę prawidłowości jego sporządzenia. Skarżąca zarzuca również, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. W tym zatem zakresie faktyczny sposób korzystania działki przed i po wejściu w życie przedmiotowego planu, nie uległ praktycznie zmianie. Zarzut ten opiera się na błędzie logicznym. W art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma mowy o porównaniu faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości przed i po wejściu w życie planu miejscowego, lecz o porównaniu wartości nieruchomości: ustalonej na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu i po uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego. Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że organ w celu ustalenia faktycznego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości winien był przeprowadzić takie dowody jak zeznania świadków, czy uwzględnić wyjaśnienia strony w tym zakresie. Organy w sposób wystarczający i przekonujący ustaliły ten element stanu faktycznego i nie budzi on wątpliwości. Poza tym – jak wyżej zauważono - sama skarżąca twierdzi, że "faktyczny sposób korzystania działki przed i po wejściu w życie przedmiotowego planu, nie uległ praktycznie zmianie". Prowadzenie dalszego postępowania dowodowego na tę okoliczność należało uznać za zbędne. Wreszcie skarżąca zarzuca, że przy zaskarżona decyzja pogarszała jej sytuację, bowiem jedna z wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie, od której skarżąca również wniosła odwołanie, ustalała przedmiotową opłatę na kwotę 7 565,00 zł. Natomiast obecnie, pomimo tego, że w sprawie nie zmieniły się okoliczności, organy ustaliły opłatę planistyczną na kwotę 14.339,00 zł tj. w wysokości prawie dwukrotnie wyższej. Tego rodzaju działanie organów nie pogłębia zaufania uczestniczki postępowania do władzy publicznej, a także znacząco pogarsza jej sytuację, naruszając art. 139 k.p.a. Również i ten zarzut nie może odnieść skutku. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że decyzja o charakterze kasatoryjnym, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej. W żadnym zaś wypadku z art. 139 k.p.a. nie wynika nakaz, by decyzja wydana po uchyleniu wcześniejszego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym musiała być co najmniej tak samo korzystna dla strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2554/22 (LEX nr 3478900): "W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98; A. Skóra, Reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103-110). Skoro bowiem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ odwoławczy nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. Zakaz z ww. przepisu nie tylko nie obejmuje zatem decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 392/14). Przy tym należy podkreślić, że omawiana zasada nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej". Jak wynika z powyższego zarzuty skarżącej okazały się bezzasadne. Po wielu latach postępowania wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę orzeczenia o opłacie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zostały ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, a sporządzony na potrzeby rozstrzygnięcia operat szacunkowy nie budzi wątpliwości. Z powyższych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.