II SA/Kr 223/23

Kraków, dnia 25 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Z., Z. Z. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić solidarnie skarżącym Z. Z. i P. Z. kwotę 200 (dwieście) zł z tytułu uiszczonego wpisu od skargi.

Skarżący P. Z. i Z. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na 2 stycznia 2023 r. skargę na czynność: - Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego, zabytku - kamienicy przy ul. [...] w Zakopanem zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] w obr. [...] - Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem i Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie uznania kamienicy przy ul. [...] w Zakopanem, zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] w obr. [...] za zabytek i włączenia go do gminnej ewidencji zabytków. Zaskarżonym czynnościom skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 1, art. 9 Ustawy o ochronie zabytków, polegające na uznaniu, iż budynek - kamienica przy ul. [...] w Zakopanem spełnia cechy zabytku, wpisanie go do rejestru, a następnie włączenie go do gminnej ewidencji zabytków; włączenie go do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pomimo iż budynek ten nie stanowi zabytku z uwagi na utratę jego wartości historycznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że włączenie karty adresowej zabytku tj. kamienicy przy ul. [...] w Zakopanem zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] w obr. [...] do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 25.5.2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podejmowana jest przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest działaniem jednostronnym, będącym elementem władczych działań administracji publicznej. W świetle powyższego na czynności dokonane przez MWINB, a wcześniej MKZ działający wraz z Burmistrzem Miasta Zakopanego przysługuje skarga. W myśl art. 22 ust. 4 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest prowadzić gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie zaś do art. 22 ust. 5 ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1. zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2. inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3. inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tymczasem nikt nie przeprowadził żadnych oględzin nieruchomości - tj. budynku nr [...] przy ul. [...] w Zakopanem, pomimo że budynek ten nie nosi żadnych cech zabytku. Budynek był wielokrotnie od czasu jego powstania przebudowywany i obecnie żadna jego część nie stanowi oryginalnego wykonania z roku 1925. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw, aby budynek ten był uznawany za zabytek. Przedmiotem niniejszej sprawy sądowej, sygn. akt II SA/Kr 223/23, jest skarga P. Z., Z. Z. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego. W odpowiedzi na ww. skargę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wniósł o oddalenie skargi poprzez uznanie, że czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegająca na sporządzeniu i zamiarze włączenia karty ewidencyjnej budynku w Zakopanem przy ul. [...] nie została zakończona, w związku z tym skarga w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku – kamienicy przy ul. [...] w Zakopanem zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] w obr. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie ma na tym etapie uzasadnienia. Czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegająca na sporządzeniu karty ewidencyjnej zabytku nie naruszała art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż to do organu należy ocena, czy dany obiekt kwalifikuje się do włączenia go wojewódzkiej ewidencji zabytków, a nie podlega to swobodnej, indywidulanej ocenie strony co do jego wartości historycznej oraz uznanie, że wyżej wymieniony zabytek spełnia definicję "zabytku" określoną w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że przedmiotowa sprawa prowadzona jest przed Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Krakowie oraz w Delegaturze w Nowym Targu, do której zgodnie z właściwością miejscową przynależy obszar powiatu nowotarskiego i tatrzańskiego. Ponadto organ składa odpowiedź na skargę i załączniki co do czynności prowadzonych wyłącznie przed tym organem (w odniesieniu do pkt 2 skargi). W przedmiotowej sprawie organ przeprowadził następujące czynności: Karta ewidencyjna obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków: Kamienica murowana, czas powstania ok. 1925 roku przy ul. [...] dz. Nr [...] w Zakopanem, została sporządzona dnia 15.07.2020 roku. W aktach organu zalega także tzw. "fiszka": Dom mieszkalny ul. [...], mur., ok. 1925 Gm. Zakopane, woj. Nowosądeckie wraz z fotografią budynku. Pismem z dnia 30.11.2022 r. organ przesłał do skarżących oraz pozostałych współwłaścicieli zawiadomienie o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku kamienicy przy ul. [...] w Zakopanem, wykonanej w lipcu 2020 r., do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zawiadomienie to zostało skutecznie odebrane przez skarżących. Włączenie budynku przy ul. [...] w Zakopanem do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków jeszcze nie nastąpiło. Organ w ramach wstępnych czynności, pismem z dnia 30. 11. 2022 r., zawiadomił skarżących o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Obowiązek ten został wprowadzony Rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1886), zmieniającym rozporządzenie z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, gdzie z godnie z § 15 rozporządzenia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji oraz o jej włączeniu, wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w treści skargi, a dotyczących nieprawidłowości prowadzonych czynności przez organ przy włączaniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków - nie zasługują one na uwzględnienie z powodu, iż włączenie to jeszcze nie nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, bowiem sformułowany w niej przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Na wstępie zauważyć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Z cytowanych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi wniesionej do tut. Sądu należy przyjąć, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Z treści skargi wynika, że zamiarem skarżących jest zakwestionowanie skuteczności czynności polegającej na włączeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego, zabytku - kamienicy przy ul. [...] w Zakopanem, zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] w obr. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków – tj. czynności określonej w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282,782 i 1378). Włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie ww. przepisu, na gruncie utrwalonego stanowiska judykatury, traktowane jest jako czynność materialno-techniczna organu administracji, o której mowa ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy jednak przy tym wyjaśnić, że akt lub czynność podlega sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli ma: - charakter zewnętrzny, przy czym nie może to być decyzja ani postanowienie, gdyż te poddane są kontroli w ramach uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., - indywidualny, - władczy w sferze z zakresu administracji publicznej i podejmowany przez podmiot wykonujący administrację publiczną, - dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. R. Hauser, K. Celińska-Grzegorczyk (w:) Sądowa kontrola administracji publicznej. System Prawa Administracyjnego. Tom 10, red. R. Hauser, Z. K. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014 r., s.176 i n.). Należy też wyjaśnić, że powołane rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1886) określa sposób prowadzenia wojewódzkich ewidencji zabytków. Zgodnie z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zgodnie zaś z § 15 ust. 1 rozporządzenia, o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Przy czym w myśl § 15 ust. 4 tego rozporządzenia włączenie karty zabytku do ewidencji nie może nastąpić wcześniej niż przed upływem 14 dni od zawiadomienia właściciela lub posiadacza zabytku o zamiarze dokonanie tej czynności przez organ. Przepisy te konstruują istotny wymóg dotyczący zapewnienia właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości udziału w wymienionych w nim czynnościach. Spełnienie tego wymogu stanowi warunek legalności tych czynności. W myśl § 15 ust. 5 wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia też właściwą gminę, w celu ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Istotne jest także to, że § 15 rozporządzenia został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1886) zmieniającego rozporządzenie z dniem 19 października 2019 r. Znowelizowane przepisy w obecnym stanie prawnym nakładają na organ pewne obowiązki jeszcze przed dokonaniem czynności polegającej na włączeniu karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków – tj. obowiązki związane z informowaniem właściciela lub posiadacza zabytku o dokonywanych czynnościach zmierzających do włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że na dzień złożenia skargi nie została jeszcze podjęta czynność włączenia karty ewidencyjnej zabytku - kamienicy przy ul. [...] w Zakopanem, do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W dacie złożenia skargi Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopełnił jedynie obowiązek informacyjny wynikający z ww. § 15 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia w odniesieniu do skarżących i pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na samo zawiadomienie o zamiarze podjęcia czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, bowiem dokonana przez organ czynność (zawiadomienie z 30.11.2022 r.) nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. – w tym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przede wszystkim czynność ta nie jest przejawem władczych działań administracji publicznej. Dopiero dokonanie czynności włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków podlega kontroli sądowej. Dopiero ta czynność dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wpisanie nieruchomości do ewidencji zabytków ma bowiem wpływ na uprawnienia i obowiązki właściciela. Reasumując – skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga wyprzedziła dokonanie czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to należało przyjąć, że sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Tym samym Sąd podzielił w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażone w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Bd 232/22 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA). Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, postanowiono zwrócić skarżącym kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od niniejszej skargi, o czym orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia.