II SA/Kr 217/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: SWSA Mirosław Bator (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 listopada 2025 r., znak: SKO.ZP/415/335/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 17 września 2025 r. nr 273/W/2025 działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2- 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla T. K. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] w T. przy ulicy Ł. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. D. zarzucając między innymi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 8 k.p.a. polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] w sytuacji, gdy działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie spełnia jednego z warunków wymaganych bezwzględnie przepisami ustawy, a także naruszenie art.61 ust. 5a ustawy w powiązaniu z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez ustalenie "obszaru analizowanego" w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu (jednak nie mniejszej niż 50 m), którym to "frontem" jest - według organu - północna granica ewidencyjna działki nr [...] w sytuacji, gdy działka ta nie przylega ww. bokiem/granicą do drogi publicznej i nie posiada dostępu, z którego odbywa się główny wjazd lub wejście na tę działkę a zatem nie posiada "frontu terenu" w świetle przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzja z dnia 19 listopada 2025 r. nr SKO.ZP/415/335/2025 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak stanowi art. 61 ust. 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametry ustalane w decyzji o warunkach zabudowy to: linia zabudowy; maksymalna intensywności zabudowy oraz maksymalna i minimalna nadziemna intensywności zabudowy; udział powierzchni zabudowy; szerokość elewacji frontowej; wysokość zabudowy; geometria dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych); minimalny udziału powierzchni biologicznie czynnej; minimalna liczba miejsc do parkowania (§ 1 rozporządzenia). W analizie, sporządzonej w niniejszej sprawie stwierdzono, że w obszarze objętym analizą występuje funkcja mieszkaniowa uzupełniona zabudową garażową i gospodarczą jako zabudową uzupełniającą, co stanowi, że objęta wnioskiem inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Planowana inwestycja dotyczy wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sporządzająca analizę architekt wskazała, że "działka nr [...] obręb [...] objęta wnioskiem leży jako kolejna wzdłuż ulicy Ł. . Działki sąsiednie dostępne z tej samej ulicy, przylegająca i kolejna za nią, mają budynki usytuowane w liniach zabudowy kolejno 10,0 m i 7,5 m, ich linia przebiega tworząc uskok. Zgodnie z treścią rozporządzenia, w przypadku, gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono zatem linię zabudowy – obowiązującą w odległości 10 metrów od północnej granicy terenu inwestycji (jak w załączniku graficznym wydanej decyzji). Zdaniem Kolegium, linia zabudowy ustalona została prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20%. Maksymalna intensywność zabudowy i maksymalna nadziemna intensywność zabudowy wewnątrz obszaru analizowanego wynosi odpowiednio 0,39 i 0,36 (wyliczenie w tabeli). Ustawowo przewidziana tolerancja do 20% dla maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy pozwala na określenie omawianych wskaźników odpowiednio, w zaokrągleniu: 0,47 i 0,43. W takich też wielkościach, a więc w oparciu zasadę zapisana w treść § 4 ust. 1 rozporządzenia ustalono maksymalną intensywność zabudowy - 0,47 i maksymalna nadziemna intensywność zabudowy- 0,43. Minimalna nadziemna intensywność zabudowy ustalona, natomiast została na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, który wynosi 0,08 (działka nr [...]), a wiec w oparciu o zasadę zapisaną § 4 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 rozporządzenia udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to 2z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, iż wartości w zakresie powierzchni zabudowy dla istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej są zróżnicowane i wynoszą od ok. 4,0% do 43,2%. Rozbieżność wielkości wskaźników uwarunkowana jest różnorodnością powierzchni działek oraz stopniem zainwestowania. Średni wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru objętego analizą wynosi 24,0%. Mając jednak na uwadze, że teren objętej wnioskiem działki nr [...] jest jednym z największych powierzchniowo wśród analizowanego terenu (ma powierzchnię ok. 1449,0 m2), podczas gdy powierzchnie pozostałych nieruchomości mają od ok. 250,0 m2 do 2852,0 m2, z czego działek o powierzchni powyżej 1000,0 m jest tylko 4 na 21 - wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w oparciu o średnia z tych czterech zabudowanych działek o powierzchni powyżej 1000,0 m2. Średni udział powierzchni zabudowy dla tych czterech terenów to 15,5% (w zaokrągleniu 16,0%). W takiej też wielkości, a nie na podstawie średniej z obszaru analizowanego, ustalono udział powierzchni zabudowy objętej wnioskiem działki nr [...]. W analizie wskazano, iż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym to ok.14 m (dokładnie 13,7 m). Uwzględniając ustawo zakreśloną tolerancję 20 %, dla objętego wnioskiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szerokość elewacji powinna zostać określona w przedziale od 11 do 17 m. W takiej też wielkości, a więc zgodnie z zasadą zawarta w § 6 ust. 1 rozporządzenia, ustalona została szerokość elewacji frontowej dla objętego wnioskiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W analizie wskazano, iż działki sąsiednie, graniczące z terenem inwestycji, od wschodniej granicy są zabudowane. Wysokość tych budynków to 7,0 m. Biorąc powyższe pod uwagę uznano za właściwe ustalenie przedziału wysokości dla projektowanych budynków min 7,0 m - max 9,0 m argumentując, iż ustalenie w takich "widełkach" stanowić będzie nawiązanie do budynków sąsiednich. Dodatkowo zaznaczono, że analiza gabarytów sąsiedniej zabudowy wykazała, że nie będzie miało to negatywnego wpływu na ład przestrzenny działki objętej wnioskiem oraz zabudowy w bliskim sąsiedztwie. Takie ustalenie wysokość zabudowy dla wnioskowanego budynku mieszkalnego uznać należy za dopuszczalne treścią § 7 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium argumenty wyrażone w analizie są trafne i prawidłowe. Tak ustalona wysokość zabudowy niewątpliwie będzie nawiązywać do wysokości budynków na przylegających działkach. W analizie ustalono budynki mieszkalne jednorodzinne to budynki o jednej, dwóch lub trzech kondygnacjach. Budynki kryte są dachami dwu lub czterospadowymi, w przewadze o kącie nachylenia połaci między ok. 20° do 40°, pojedyncze budynki kryte dachem spadzistym o kącie ok 45° lub wypłaszczone dachy o kącie około 15. Najbliższe budynki mieszkalne położone po południowej stronie ulicy Ł. jak teren inwestycji, to budynki kryte dachami dwu i czterospadowymi o kącie nachylenia 23, 35 i 40 stopni. Kalenice główne najbliższych budynków ułożone są równolegle względem ul. Ł. oraz względem frontów działek, główne połaci dachów symetryczne. Analizując układ połaci dachów budynków sąsiednich oraz całej zabudowy wewnątrz obszaru analizowanego, dla realizacji inwestycji uznano za prawidłowe ustalenie następującej geometrii dachu - dach dwu lub czterospadowy, kąt nachylenia połaci dachu w przedziale 20°-40°, kierunek kalenicy głównej równoległy względem frontu terenu inwestycji, układ głównych połaci dachu symetryczny". W ocenie Kolegium powyższe wnioski przedstawione w analizie uznać należy za prawidłowe. Geometria dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachowych) ustalona została odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, jak § 8 ust. 1 rozporządzenia W analizie wskazano, iż średni udział omawianego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 55%. Taki też wskaźnik jako minimalny ustalono dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że "pozwoli to na zachowanie zielonego charakteru zabudowy i wpisze się w najbliższą istniejącą zabudowę". Parametr ten został zatem ustalony prawidłowo, stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia. W decyzji stwierdzono, że w ramach inwestycji należy zapewnić minimum dwa miejsca postojowe lub garażowe dla każdego lokalu mieszkalny. W ocenie Kolegium takie ustalenie minimalnej liczby miejsc do parkowania odpowiada wymogowi zawartemu w przytoczonym wyżej przepisie tj. § 10 rozporządzenia. Warunki z art. 61 ust. 2 - 5 ustawy, są w niniejszej sprawie również spełnione. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] obr[...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy Ł. w T., stanowiącej działkę ewidencyjna nr [...]. Wynika to zresztą wprost nie tylko z załączonych w poczet materiału dowodowego map, i opinii Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia 29 maja 2025 r., ale również z załączonego do odwołania pisma Kierownika Działu Ewidencji i Ochrony Pasa Drogowego Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia 3 września 2020 r. stwierdzającego, że droga publiczna gminna o numerze [...] o nazwie Ł. położna jest m.in. na działce [...], a więc działce do której przylega objęta wnioskiem działka nr [...]. Nie zmienia powyższej okoliczności to, że wzdłuż ulicy Ł. plan miejscowy przewiduje zieleń izolacyjną, czy precyzyjnie "teren zieleni urządzonej" (22 ZP). Teren ten nie jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z przywoływanego już pisma Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia 29 maja 2025 r. na lokalizację zjazdu zwykłego wnioskodawca będzie musiał uzyskać zezwolenie zarządcy drogi. Działka nr [...] ma również zagwarantowany dostęp do infrastruktury technicznej, co wynika z mapy, oraz oświadczeń jednostek branżowych znajdujących się w aktach sprawy (T. Wodociągów Sp. z o.o. w T. z dnia 19 marca 2025 r., T. S.A. z dnia 12 marca 2025 r.). Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. D. zarzucając naruszenie: 1/ art. 7, 77, k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr LII/659/2010 z dnia 24 czerwca 2010 r. "w sprawie miejscowego pionu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T. w rejonie potoku W. ’’ z którego wynika, że pas terenu oddzielający działkę ewidencyjną nr [...] od drogi publicznej stanowi "teren zieleni urządzonej", na którym nie dopuszcza się realizacji obiektów o funkcji komunikacyjnej dla ruchu pojazdów, w tym również wykonania zjazdu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż gdyby SKO wzięło zapisy miejscowego planu zagospodarowania pod uwagę, to musiałoby dojść do przekonania, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej; 2/ art. 107 § 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji, które nie zawiera rzetelnego i logicznego wyjaśnienia, w jaki sposób organ drugiej instancji doszedł do wniosku o istnieniu dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, nie odnosząc się w sposób merytoryczny do argumentów strony skarżącej wskazanych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa oraz do kluczowych dowodów wskazujących na brak takiego dostępu; 3/ art. 8 12 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji sprzecznej z wcześniejszym rozstrzygnięciem wydanym w innej sprawie (postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022r, sygn. akt: SKO,GN/4160/32/2022) podczas gdy zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej nie mogą bez uzasadnionej przyczyny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, a zatem pominięcie swojego wcześniejszego stanowiska świadczy o naruszeniu tego przepisu; 4/ art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na: a) przyjęciu, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej został spełniony w oparciu o opinię Zarządu Dróg i Komunikacji w T. , w sytuacji w której organ pierwszej instancji nie przekazał organowi współdziałającemu informacji, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na pasie terenu oddzielającym działkę nr [...] od jezdni ulicy Ł. nie jest możliwe lokalizowanie żadnych budowli o funkcji komunikacyjnej co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż spowodowało wydanie przez organ współdziałający wadliwej, niezgodnej z obowiązującym stanem prawnym, opinii, a to kolei spowodowało ustalenie, że nieruchomość spełnia warunek dostępu do drogi publicznej; b) przyjęciu, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej został spełniony, podczas gdy działka nie posiada ani bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do drogi publicznej, brak jest jakiekolwiek tytułu prawnego zapewniającego legalny wjazd na nieruchomość, co pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej musi mieć charakter realny, aktualny i prawny, a nie hipotetyczny lub przyszły; c) przyjęciu, że działka ewidencyjna nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, podczas gdy działka ta nie przylega do pasa drogowego drogi publicznej, a styka się z nim wyłącznie jednym punktem granicy ewidencyjnej, co nie stanowi dostępu do drogi publicznej, jak również nie posiada dostępu pośredniego do drogi publicznej w postaci drogi wewnętrznej lub ustanowionej służebności drogowej, o których mowa w art. 2 pkt 14, tym samym nie został spełniony jeden z bezwzględnych warunków dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, co obligowało organ drugiej instancji do wydania decyzji odmownej; 2) art. 2 pkt 14 ustawy poprzez przyjęcie błędnej interpretacji, polegającej na utożsamianiu potencjalnej, przyszłej możliwości uzyskania zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu do drogi publicznej z istnieniem dostępu do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy dostęp do drogi publicznej musi istnieć faktycznie, a nie hipotetycznie, a możliwość uzyskania w przyszłości decyzji zarządcy drogi nie zastępuje ustawowego wymogu faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, który powinien istnieć w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana, jest ocena legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu, przedmiotowe zamierzenie spełnia warunki, od których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, między innymi teren, na którym zamierzenie to ma być realizowane ma dostęp do drogi publicznej. Okoliczność tą (dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej) neguje skarżąca zarzucając, że działka na której ma być realizowane zamierzenie przylega do drogi publicznej jedynie fragmentem, zbyt małym by realizować na nim zjazd a ponadto fragment działki od strony drogi objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren ten ma przeznaczenie terenu zieleni urządzonej. W ocenie sądu skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw Dz.U.2026.538 t.j., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Przytaczając regulacje zgodnie z zasadą o której mowa wyżej, wskazać należy, że jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.(dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art 61 ustawy stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (ust 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (ust 2);, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ust 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (ust 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art 61 ust 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12 z, Nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Dokonując oceny decyzji organu I instancji a utrzymanego w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z decyzji, funkcja planowanej zabudowy to funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Funkcja ta stanowi kontynuację funkcji, jaka dominuje tak w obszarze analizy jak i występuje na innych działkach dostępnych do tej samej drogi publicznej ul. Ł. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji jaka w obszarze analizy występuje a także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Z decyzji też wywieść można, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Odnośnie parametrów zamierzenia inwestycyjnego, to jak wynika z decyzji oraz stanowiącej jej załącznik analizy urbanistyczno-architektonicznej, zabudowa na działach sąsiednich do działki nr [...] tworzy uskok i zlokalizowana jest odległości 10 m. i 7,5 m. od drogi. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono obowiązującą linię zabudowy, w odległości 10 metrów od północnej granicy terenu inwestycji, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Maksymalna intensywność zabudowy i maksymalna nadziemna intensywność zabudowy wewnątrz obszaru analizowanego wynosi odpowiednio 0,39 i 0,36. Uwzględniając tolerancję 20% maksymalną intensywności zabudowy i maksymalną nadziemnej intensywności zabudowy ustalono odpowiednio, w zaokrągleniu: 0,47 i 0,43. Minimalna nadziemna intensywność zabudowy ustalona, została natomiast na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, który wynosi 0,08 (działka nr [...]), zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia. Średni wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru objętego analizą wynosi 24,0%. Jak wynika z analizy, teren objętej wnioskiem tj. działka nr [...] jest jednym z największych powierzchniowo obszarów wśród analizowanego terenu (ma powierzchnię ok. 1449,0 m2), podczas gdy powierzchnie pozostałych nieruchomości mają od ok. 250,0 m2 do 2852,0 m2, z czego działek o powierzchni powyżej 1000,0 m jest tylko 4. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono zatem w oparciu o średnią z tych czterech działek które mają powierzchnię powyżej 1000, m2. Średni udział powierzchni zabudowy dla tych czterech terenów w zaokrągleniu 16,0%. W takiej też wielkości, ustalono udział powierzchni zabudowy działki nr [...], co jest zgodne z § 2 pkt 2 rozporządzenia. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym to ok.14 m. Uwzględniając tolerancję 20 %, dla objętego wnioskiem budynku, szerokość elewacji frontowej określona została w przedziale od 11 do 17 m. Działki sąsiednie, graniczące z terenem inwestycji, od wschodniej granicy są zabudowane. Wysokość tych budynków to 7,0 m. Wysokość projektowanych budynków określono w przedziale do 7,0 m do 9,0 m. Geometrię dachu określono jako dach dwu lub czterospadowy, kąt nachylenia połaci dachu w przedziale 20°-40°, kierunek kalenicy głównej równoległy względem frontu terenu inwestycji, układ głównych połaci dachu symetryczny, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Twierdzenia, jakoby działka nr [...] przylegała do drogi publicznej, ul. Ł. jedynie fragmentem, na którym nie można zrealizować zjazdu, są gołosłowne. Jak wynika z załącznika graficznego decyzji organu pierwszej instancji, działka ta całą długością od strony północnej przylega do działki drogowej. Fakt bezpośredniego dostępu do drogi publicznej u. Ł. wynika też z opinii Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia 29 maja 2025 r. Co zaś do podnoszonych w odwołaniu i skardze zarzutów dotyczących niemożliwości lokalizacji zjazdu z działki inwestycyjnej na drogę publiczną z uwagi na to, że jej fragment objęty jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczony pod zieleń urządzona, wskazać należy, że kompetencję dokonania oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma organ administracji architektoniczno – budowlanej, na etapie udzielania, bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (art 35 ustawy Prawo budowlane). Kompetencja taka nie przysługuje natomiast organowi na etapie ustalania warunków zabudowy. Jak mowa wyżej organ w postępowaniu tym ustala, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest możliwe do realizacji w terenie objętym wnioskiem, oraz jakie mają być jego uwarunkowania urbanistyczno – architektoniczne (parametry nowej zabudowy). Sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie stanowi promesy do udzielenia pozwolenia na budowę. Jest tylko postępowaniem stanowiącym etapem poprzedzający procedowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i wypowiada się jedynie z zakresie jaki daje organowi ustawa. Jak mowa o tym wyżej zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej W zakresie dostępności do drogi publicznej organ powinien jedynie ustalić, czy dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest pod względem prawnym i faktycznym możliwy. Przy czym względy prawne (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem) dotyczą kwestii własnościowych lub prawno rzeczowych, a nie analizowania zapisów aktów prawa miejscowego. Jak mowa wyżej jest to kompetencja organów administracji architektoniczno – budowlanej na etapie procedowania w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Jeżeli organ ten uzna, że lokalizacja zjazdu oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki lub terenu jest sprzeczna z zapisami planu miejscowego w obszarze, którego zjazd jest projektowany, pomimo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia, powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Pomimo bowiem ustalenia warunków zabudowy dla danego zamierzenia budowlanego, odmowa pozwolenia na budowę może być dyktowania sprzecznością projektu zagospodarowania działki lub terenu z zapisami prawa miejscowego (jeżeli dane zamierzenie w jakim fragmencie jest objęte takimi zapisami) jak i kwestiami techniczno – budowlanymi dotyczącymi tego projektu. Marginalnie jedynie zauważyć należy, że zgodnie z definicja zamieszczoną art 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889) zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc zjazd nie jest częścią nieruchomości gruntowej do którego zapewnia dojazd, ale częścią drogi publicznej stanowiącą miejsce dostępu do nieruchomości przylegającej do drogi. Zauważyć tez można, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) nie określa poza szerokością (§ 14), jakie mają być wymogi dojść i dojazdów do działek budowlanych. W szczególności, że muszą być to tereny utwardzone. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.