II SA/Kr 1607/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. w K. na decyzję nr 570/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 października 2025 r. znak:WOB.7721.286.2025.PWOL w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2025 r., znak: ROIK II.5160.215.2023.MPA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej jako "PNIB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 z późn. zm., dalej jako "ustawa Prawo budowlane"), nakazał "G. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. rozbiórkę drogi zlokalizowanej na terenie części działki nr [...] obr[...] N. H. w K., wykonanej bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 17 listopada 2023 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę w sprawie budowy drogi na terenie działki nr [...] obr. [...] w K.. W toku czynności kontrolnych ustalono, że wykonano drogę z płyt betonowych ułożonych na gruncie. Szerokość drogi wynosi 2 płyty betonowe, a długość 8 płyt betonowych, przy czym dodatkowo dopasowano kolejne 4 płyty umożliwiające połączenie wykonanej drogi z ul. [...]. Pracownicy PINB ustalili również montaż szlabanu oraz oznakowania drogowego, w tym znaku B-2 "zakaz wjazdu", informacji o wyłączeniu zakazu wobec pojazdów z kartami parkingowymi N. oraz G. i służb miejskich i technicznych, a także znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się" ze strzałką T-25b. Organ stwierdził także brak wykonania odwodnienia drogi, natomiast przy połączeniu z istniejącą drogą (dz. nr [...]) zlokalizowano zapchany wpust drogowy używany do odwodnienia istniejącej drogi. Ustalono ponadto, że wykonana droga zapewnia dojazd do budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] pod adresem administracyjnym os. [...] w K.. Wskazano także, że przez lata dojazd do ww. budynków odbywał się z drugiej strony tj. istniejącą drogą od ul. [...] za żłobkiem samorządowym. Do protokołu kontroli dołączono dokumentację zdjęciową. W związku z powyższym organ I instancji wystąpił do Urzędu Miasta Krakowa z zapytaniem, czy na budowę ww. drogi uzyskano stosowne pozwolenie. W odpowiedzi wskazano, że w odniesieniu do działki nr [...] obr. 7 N. H. w K. nie stwierdzono wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2024 r. działając na podstawie art. 10 K.p.a. w związku z art. 61 par. 4 K.p.a. zawiadomił ustalone strony o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego budowy drogi na terenie działki [...] obr. [...] N. H.. Jednocześnie działając na podstawie art. 50 par. 1 K.p.a. oraz art. 79 par. 1 K.p.a. PINB zawiadomił strony o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 29 stycznia 2024 r. Dnia 29 stycznia 2024 r. przeprowadzono oględziny, podczas których potwierdzono ustalony stan faktyczny z dnia 17 listopada 2023 r. Dodatkowo doprecyzowano wówczas wymiary przedmiotowej drogi: szerokość 6 m, całkowita długość drogi 13,5 m i 17 m. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2024 r., znak: ROIK II.5160.215.2023.MPA, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie drogi na terenie części działki nr [...] obr[...] N. H. w K., wskazując, że zostały one wykonane bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie przeprowadzone zostało postępowanie zażaleniowe, zainicjowane przez "G. " Sp. z o.o. na ww. postanowienie PINB. W odpowiedzi Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako "MWINB" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, wydał postanowienie 972/2024 znak: WOB.7722.42.2024, którym utrzymał w mocy zaskarżone postępowanie organu I instancji. Postanowienie MWINB jest ostateczne i prawomocne. Organ I instancji zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2025 r., znak: ROIK II.5160.215.2023.MPA, poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Po upływie wyznaczonego terminu, decyzją z dnia 22 sierpnia 2025 r., znak: ROIK II.5160.215.2023.MPA, organ I instancji, działając na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał "G. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. rozbiórkę drogi zlokalizowanej na terenie części działki nr [...] obr. 7 N. H. w K., wykonanej bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Odwołanie od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie złożył "G. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając ją w całości. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania "G. " Sp. z o.o. z siedzibą w K., decyzją nr 570/2025 z dnia 31 października 2025 r., znak: WOB.7721.286.2025.PWOL, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji oraz poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB, znak: ROIK II.5160.215.2023.MPA, zgromadzone w postaci elektronicznej paczki administracyjnej. Organ zweryfikował krąg stron postępowania wskazany przez organ I instancji, uznając go za prawidłowy i tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1. niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, 2. wycofania wniosku o legalizację, 3. nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, 4. niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, 5. nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, 6. kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo w niniejszej sprawie wdrożono procedurę określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane. MWINB na podstawie akt sprawy stwierdził również, że nie budzi wątpliwości wniosek PINB, iż budowa przedmiotowej drogi nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, z uwagi na brak uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem nr 972/2024 z dnia 6 listopada 2024 r. znak: WOB.7722.42.2024.PWOL organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozstrzygnięcie MWINB wskazało, iż organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował wykonywane roboty budowlane jako budowę drogi, ponieważ dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. W niniejszej sprawie wykonanie drogi było celem samym w sobie i miało związek z wybudowaniem dojazdu do nieruchomości stanowiących własność Spółki. Ponadto z akt sprawy znak: ROIK II.5160.215.2023.MPA z informacji pozyskanych z wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka opisana jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. W tym przypadku utwardzony teren pełni samodzielną funkcję drogi, dlatego MWINB stwierdził, iż organ I instancji słusznie uznał, że na wykonanie tych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia. Organ odwoławczy podtrzymał również, że utwardzenie działki w taki sposób, który umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, spełniającego funkcję drogi, stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, więc wdrożenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 Prawo budowlane było zasadne. Postanowienie z dnia 6 listopada 2024 r. znak: ROIK II.5160.215.2023.MPA zostało skutecznie doręczone inwestorowi, a trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o legalizację rozpoczął bieg od dnia jego ostateczności. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zobowiązany nie złożył wniosku o legalizację drogi w ustawowym terminie. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem podmiotu, a nie jego obowiązkiem. Niezłożenie wniosku o legalizację w terminie skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się przesłanek określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o określonej treści. MWINB podkreślił, że organ I instancji prawidłowo ustalił również podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki, wskazując zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, że obowiązki w formie nakazów określone w decyzjach nakłada się na inwestora, a jeżeli roboty zostały zakończone, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie inwestorem i właścicielem nieruchomości była "G. " Sp. z o.o., co uzasadniało skierowanie decyzji do tego podmiotu. W konsekwencji MWINB uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego względem norm art. 48 oraz art. 49e ustawy Prawo budowlane i zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej drogi. Mając powyższe na uwadze, kierując się zasadą prawdy obiektywnej w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniosła "G. " Sp. z o.o. zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. 80 K.p.a. polegające na: a) niedostatecznym zebraniu oraz rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzące w efekcie do nieustalenia stanu faktycznego sprawy, a to przez brak wyjaśnienia, kiedy powstał sporny obiekt, a zatem jakie przepisy prawa budowlanego znajdą do niego zastosowanie oraz wadliwe przyjęcie, że to czy obiekt był widoczny w roku 2022 lub 2023 na ortofotomapie, ma według skarżącej decydujące znaczenie dla okresu jego powstania, podczas gdy ortofotomapa nie przedstawia sposobu utwardzenia terenu; b) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym pominięciu kwestii dla oceny jakiego rodzaju obiektu dotyczy przedmiotowe postępowanie, a także że utwardzenie terenu we wskazanym miejscu występowało również przed 2022 rokiem; c) na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnej ocenie, iż skarżący był inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, podczas, gdy skarżący, o ile jest właścicielem płyt betonowych, to jednak nie ustawiał ani szlabanu, ani znaków, a za inwestora dla odcinka drogi służebnej na działce nr [...] (droga służebna ustanowiona przez sąd na działkach nr [...], [...] oraz [...] została już wcześniej utwardzona, gdyż powstała ona przy okazji budowy przedmiotowych budynków) należy uznać Wspólnotę Mieszkaniową. 2) art. 8 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co według skarżącej uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak analizy, czy sporna inwestycja stanowiła faktycznie jak twierdzą organy budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 6 ustawy Prawo budowlane, czy też, jak podnosi skarżący, utwardzenie gruntu, które podlega reżimowi zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). 2. Jednocześnie, w ocenie skarżacego Organ naruszył przepisy prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że utwardzenie istniejącego gruntu elementami płyt betonowych stanowi budowę drogi; 2) art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. d w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich wadliwe niezastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego mimo, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych jest uregulowane w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane jako wykonywanie innych robót budowlanych niż budowa z ust. 1 a, utwardzenie nie prowadzi do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, chyba że sposób jego wykonania (sposób utwardzenia powierzchni gruntu) oraz pełniona funkcja (samodzielność, odrębność, brak roli służebnej wobec budynku, który również i bez utwardzenia może funkcjonować) będą wykraczać poza dopuszczalne granice zakwalifikowania robót jako utwardzenia, a nie budowli; 3) art. 3 pkt 3, 3a i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że obiekt niezwiązany trwale z gruntem, posadowiony na przedmiotowej działce stanowi budowlę, a w konsekwencji może stanowić obiekt budowlany, do którego zastosowanie znajdą dalsze przepisy ustawy Prawo budowlane, jak również błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż z uwagi na niepełne wyliczenie pojęcia budowli oraz tymczasowego obiektu budowlanego można tym przepisem obejmować w sposób dowolny każde urządzenie niepołączone trwale z gruntem; 4) art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ułożone na przedłużeniu drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...] płyty betonowe na działce nr [...] winny być zatem traktowane jako samodzielna budowla, a nie jako przedłużenie lub kontynuacja już istniejącego urządzenia budowlanego przez jego przebudowę łącznie z drogą na działkach nr [...], [...] i [...], odcinek gruntowego przejazdu po działce nr [...] stanowi bowiem jedno urządzenie techniczne związane z tymi samymi obiektami budowlanymi, jedną niepodzielną drogę wewnętrzną (jeden przejazd). Ułożone na działce nr [...] płyty na drodze dojazdowej winny być zatem zakwalifikowane nie jako budowa budowli, jaką jest droga, lecz jako przebudowa urządzenia budowlanego przejazdu, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowane. Powołując się na powyższe, spółka "G. " Sp. z o.o. zaskarżyła w całości decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. 31 października 2025 r. nr 570/250 WOB.7721.286.2025.PWOL utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie znak: ROIK II.5160.215.2023.MPA nakazującą rozbiórkę przedmiotowej drogi, wnosząc o uchylenie jej w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie i wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 t.j. z dnia 2026.02.09), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę obiektu zakwalifikowanego przez organy jako drogę wykonaną bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd stwierdza, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 K.p.a. , art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób odpowiadający standardowi wynikającemu z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., dokonując następnie oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 80 K.p.a. Ustalenia faktyczne poczyniono, nie ograniczając się jedynie do jednego wybranego dowodu, wbrew twierdzeniom skarżącego, w których akcentował znaczenie ortofotomapy, lecz w oparciu o bezpośrednie czynności kontrolne przeprowadzone 17 listopada 2023 r. przez upoważnionych pracowników PINB wraz z dokumentacją dołączoną do protokołu kontroli, a także w oparciu o oględziny w sprawie budowy drogi na terenie części działki [...] przeprowadzone 29 stycznia 2024 r., które potwierdziły ustalenia wcześniejszych działań kontrolnych. Organy uwzględniły również treść postanowień wydanych uprzednio w przedmiotowej sprawie oraz informacje pozyskane z Urzędu Miasta Krakowa, co do braku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i braku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W ocenie Sądu, w realiach sprawy brak było zatem podstaw do przyjęcia, że organy niedostatecznie zebrały materiał dowodowy albo oceniły go w sposób dowolny. Sąd uznaje za bezzasadną argumentację, iż decydujące znaczenie ma kwestia ścisłego ustalenia, czy sporny obiekt powstał w 2022 r., czy w 2023 r. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że organy w sposób wystarczający ustaliły co najmniej to, iż w dacie czynności kontrolnych istniał wykonany odcinek utwardzonego pasa terenu spełniającego funkcję komunikacyjną (dojazdową) oraz związane z nim elementy organizacji ruchu, w szczególności szlaban i oznakowanie drogowe (m.in. znak B-2 "zakaz wjazdu" wraz z informacją o wyłączeniach, a także znak B-36 "zakaz zatrzymywania się"). Tym samym organy dysponowały wystarczającą podstawą do zastosowania procedury nadzoru budowlanego i oceny legalności wykonanych robót. Przedmiotem postępowania było bowiem istnienie obiektu i ocena, czy został on wykonany zgodnie z wymaganiami ustawy Prawo budowlane. Nadto podkreślenia wymaga fakt, że w okresie wskazywanym przez skarżącego nie doszło do żadnych nowelizacji treści przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie mającym znaczenie dla oceny charakteru tego obiektu ani dla trybu postępowania, w przypadku jego realizacji bez wymaganej zgody organu. W konsekwencji nawet hipotetyczne przyjęcie odmiennej daty wykonania robót nie prowadziłoby do zastosowania innego reżimu prawnego, a zatem okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Należy podkreślić, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący, nie ograniczając się do weryfikacji dokumentów administracyjno-budowlanych, lecz dokonując ustaleń w terenie oraz pozyskując informacje od właściwych organów dotyczące braku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub braku zgłoszenia. Ponadto samo zakwestionowanie ustaleń organu nie jest wystarczające. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że jeżeli organ wyprowadził ustalenia ze stanu faktycznego, to ich zakwestionowanie wymaga kontrdowodu strony, czego skarżący nie uczynił. Za taki kontrdowód nie można uznać subiektywnej oceny skarżącego (tak w wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 840/23). W realiach sprawy skarżący nie przedstawił jakichkolwiek przekonujących dowodów, które pozwalałyby przyjąć, że przedmiotowy odcinek w tożsamym przebiegu, parametrach i funkcji komunikacyjnej istniał wcześniej, a w szczególności, aby wcześniejsze utwardzenie miało taki charakter, który wyłączałby kwalifikację przyjętą przez organy. Sąd uznaje za niezasadny zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego w zakresie przyjęcia, że skarżący nie był inwestorem, bowiem z akt sprawy wynika, że roboty wykonano na nieruchomości pozostającej we władaniu skarżącego, a ich rezultat służy skomunikowaniu jego nieruchomości i zapewnieniu dojazdu do niej. Skarżący nie wykazał, aby inny podmiot realizował przedmiotową inwestycję w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, w szczególności nie przedłożono dokumentów pozwalających przypisać status inwestora wspólnocie mieszkaniowej bądź innemu podmiotowi. Podnoszone w skardze twierdzenia, że skarżący nie ustawiał określonych elementów organizacji ruchu (szlaban, znaki), nie mogą skutecznie podważyć ustalenia co do roli skarżącego w procesie inwestycyjnym ani legalności zastosowanego trybu, skoro przedmiotem postępowania jest wykonanie obiektu o funkcji komunikacyjnej i jego realizacja bez wymaganej zgody organu. Dodać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązki wynikające z decyzji nakazowych nakłada się na inwestora, a w razie zakończenia robót na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca była inwestorem przedmiotowego obiektu drogowego, a także, że obiekt ten posadowiony jest na nieruchomości strony skarżącej. Sąd nie stwierdza naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. ani art. 8 K.p.a. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego (jak i decyzji organu I instancji) obejmuje przedstawienie ustalonego stanu faktycznego, wskazanie przeprowadzonych dowodów oraz wyjaśnienie podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia. W szczególności organy odniosły się do kwestii zasadniczej, tj. kwalifikacji robót jako budowy drogi (obiektu liniowego) oraz konsekwencji niezłożenia wniosku legalizacyjnego w przewidzianym terminie. Taki sposób uzasadnienia umożliwia kontrolę sądowoadministracyjną i nie narusza standardu wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a., ani też zasady zaufania z art. 8 K.p.a. Sam fakt, że strona prezentuje odmienną ocenę prawną, nie przesądza o wadliwości uzasadnienia. Sąd uznaje za prawidłową przyjętą przez organy kwalifikację robót i nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane oraz błędnej wykładni art. 3 pkt 3, 3a i 5 tej ustawy. Należy przy tym podkreślić, że droga, jako obiekt liniowy, jest kwalifikowana przede wszystkim przez pryzmat swojej funkcji oraz dominującego parametru geometrycznego. W rozumieniu ustawy Prawo budowlane o obiekcie liniowym przesądza to, że jego charakterystycznym parametrem jest długość (a nie szerokość, wysokość czy kubatura), natomiast podstawowym przeznaczeniem użytkowym drogi jest umożliwienie przemieszczania się, tj. zapewnienie możliwości przejazdu wszelkich pojazdów. W konsekwencji wykonanie utwardzonego pasa terenu, który w praktyce pełni funkcję dojazdową i jest wykorzystywany jako szlak komunikacyjny, odpowiada cechom drogi jako obiektu liniowego, niezależnie od przyjętej technologii wykonania. W ocenie Sądu okoliczności ustalone w toku kontroli i oględzin, w tym istnienie utwardzonego odcinka o funkcji dojazdowej wraz z elementami organizacji ruchu (szlaban, oznakowanie), potwierdzają, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą jako obiektem liniowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decydującym kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, obok spełnienia przesłanek z art. 3 ustawy Prawo budowlane jest zamierzona i realizowana funkcja obiektu, a nie wyłącznie technologia jego wykonania czy nazwa przyjęta przez stronę (tak w wyroku NSA w sprawie o sygn. II OSK 1809/18) . W szczególności wskazuje się, że utwardzenie terenu w taki sposób, iż wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak w wyroku WSA w Krakowie w sprawie o sygn. II SA/Kr 1040/19, oraz w wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 840/23). Podkreśla się również, że dla zakwalifikowania obiektu jako drogi nie ma decydującego znaczenia, w jakiej technologii i z jakich materiałów został on wykonany; istotne jest to, że przeprowadzone roboty budowlane były dla inwestora celem samym w sobie i miały zapewnić przejezdność i dostęp do nieruchomości (tak w wyroku NSA w sprawie o sygn. II OSK 2463/23). Sąd nie podziela argumentacji mówiącej, że brak trwałego związania płyt z gruntem przesądza o odmiennej kwalifikacji robót. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane i utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych kluczowe znaczenie ma rezultat robót i funkcja komunikacyjna powstałego obiektu, a nie wyłącznie sposób posadowienia jego poszczególnych elementów. W orzecznictwie przyjmuje się, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że jego nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów samochodowych, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawo budowlane (tak w wyroku WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 840/23) Sąd uznaje za bezzasadny zarzut, że ułożenie płyt stanowi wyłącznie przedłużenie istniejącego urządzenia budowlanego i powinno być kwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że gdy rezultatem robót jest w sensie funkcjonalno-użytkowym wydzielenie pasa terenu i techniczne przystosowanie go do pełnienia funkcji jezdni przeznaczonej do ruchu pojazdów, to roboty takie odpowiadają definicji budowy drogi i nie mogą być utożsamiane z utwardzeniem powierzchni gruntu ani sprowadzane do urządzenia o czysto służebnym charakterze (tak w wyroku NSA w sprawie o sygn. II OSK 22/19). Sąd podkreśla, że niezależnie od powyższych rozważań rozstrzygające znaczenie ma skutek procesowy niezłożenia wniosku o legalizację. Bezsporne jest niezłożenie przez zobowiązanego wniosku o legalizację w przewidzianym terminie, co skutkowało ziszczeniem przesłanki z art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter związany, a zarzuty skargi nie mogą prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.