II SA/Kr 1493/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 września 2023 r. znak SKO.ZP/415/334/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Obecnie zaskarżonym do WSA w Krakowie postanowieniem z 25 września 2023 r., SKO.ZP/415/334/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Starosty Myślenickiego z 31 maja 2023 r., nr GM,6123.5.Mi.20.2023 odmawiające A. M. (strona, skarżący) uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki nr [...], w części posiadającej klaso-użytek S-R IV a w miejscowości M., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego NN, projektowanego przyłącza wody ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków - w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji oraz o odstąpieniu od uzgodnienia ww. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działce nr [...] w miejscowości M., gmina R., posiadającej klaso-użytek N, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) oraz w zw. z art. 106 k.p.a., art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem j.w. Starosta Myślenicki odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, projektu decyzji o ustaleniu, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej; przyłącza energetycznego NN, projektowanego przyłącza wody ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków na działce nr [...], w części posiadającej klaso-użytek S-R IVa oraz o odstąpieniu od uzgodnienia w/w projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działce nr [...] w miejscowości M., gmina R., posiadającej klaso-użytek N. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działce nr [...] posiadająca w przeważającej części klaso-użytek S-R lVa o powierzchni 0,3004 ha, a w pozostałej części klaso-użytek N, o powierzchni 0,0006 ha. Jednocześnie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi M., obowiązującym do 31 grudnia 2003r., działka nr [...] położona jest w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Z kolei, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działka nr [...] położona jest w obszarze "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa, tym niemniej na tym terenie występuje brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest projektowana w części działki na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytek S-R IVa, który nie jest gruntem szczególnie chronionym, w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jest gruntem rolnym najkorzystniejszym dla rolnictwa, na podstawie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Starosta Myślenicki zaznaczył, że przedmiotowa działka nigdy nie była zaliczona do terenów przeznaczonych pod jakąkolwiek zabudowę, zawsze stanowiła teren rolny i leży w zwartym kompleksie rolnym oraz podkreślił, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymóg ten pozostaje aktualny zarówno wobec gruntów o klasach l-lll, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i do pozostałych gruntów o niższej przydatności produkcyjnej. Organ I instancji nadmienił, że na wskazanym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych. W tej sytuacji, organ I instancji postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ inwestycja stoi w sprzeczności z celami i warunkami określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący w zażaleniu podniósł, że rzeczywisty tekst art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Żalący się zaznaczył, że prowadzenie produkcji rolnej na działce o powierzchni 30 arów jest z definicji niemożliwe, ponieważ poprzedni właściciel wydzielił ze swojego areału tej wielkości działkę, to nie można domagać się prowadzenia na niej działalności rolniczej, a dodatkowo przed zakupem działki Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie skorzystał z prawa pierwokupu, potwierdzając brak zainteresowania tym terenem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji, jak również uznało za prawidłowe stanowisko merytoryczne organu I instancji o sprzeczności wniosku skarżącego z celem ustawy o gruntach rolnych i leśnych. W szczególności Kolegium wskazało, że teren, na którym skarżący zamierza realizować przedmiotową inwestycję w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (...), stanowi grunty klasy S-R IVa i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium zaznaczyło w zaskarżonym postanowieniu, że jak wynikało z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, teren działki nr [...] jedn. ewid. R. , w przeważającej części, zakwalifikowany jako grunt rolny i dlatego zaistniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, planowana inwestycja jest nie do pogodzenia rolnym przeznaczeniem przedmiotowego gruntu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym wsi M., jak i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Z tego względu pogląd Skarżącego, że prowadzi rewitalizację starego sadu i widzi możliwość zamieszkania na tym terenie, nie może się ostać, gdyż ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowym terenie, wyjątkowo, jest w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych, a nie na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniesiono, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a., bowiem postępowanie oparto na przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie determinujących konieczności odmowy wydania pozytywnej opinii oraz na studium zakładającym, że klasy gruntów IV są najkorzystniejsze dla rolnictwa, a brak równego traktowania obywatela przemilczały. Skarżący nadmienił, że prowadzenie produkcji rolnej na działce o powierzchni 30 arów jest z definicji niemożliwe, a prowadzenie przez niego dalszej rewitalizacji starego sadu, bez możliwości zamieszkania na tym terenie, jest niemożliwe i bezcelowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym za zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga okazała się nieuzasadniona. Istota sporu w sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024.82 t.j., dalej; "u.o.g.r.l."), Skarżący zamierza realizować inwestycję dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na gruncie klasy S-R IVa. Jego zdaniem odmowę uzgodnienia oparto na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie determinujących konieczności odmowy wydania pozytywnej opinii oraz na studium zakładającym, że klasy gruntów IV są najkorzystniejsze dla rolnictwa. Skarżący nadmienił, że prowadzenie produkcji rolnej na działce o powierzchni 30 arów jest z definicji niemożliwe, a prowadzenie przez niego dalszej rewitalizacji starego sadu, bez możliwości zamieszkania na tym terenie, jest niemożliwe i bezcelowe. Kolegium zaś zaznaczyło, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia rolnym przeznaczeniem przedmiotowego gruntu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym wsi M., jak i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.. W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację Kolegium z następujących powodów. Bezspornie planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na gruncie klasy S-R IVa wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (test jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 cyt. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym uzgodnień tych - jak stanowi ai1. 53 ust. 5 ustawy - dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jak natomiast przewiduje przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia I997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 344, "u.g.n.") za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który dotyczy gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., który obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne w rozumieniu tej ustawy, jak również grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Przechodząc do meritum, art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia powołanego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r, II OSK 775/18, LEX nr 2628730). Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa (por. wyrok NSA wyrok z 6 maja 2022 r., I OSK 1733/21, LEX nr 3347541). Niewątpliwie grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. Rolą Ministra nie jest również ocena korzyści płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, związanych z realizacją potencjalnych przedsięwzięć, lecz działanie na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej. Minister, jako organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony gruntów rolnych, zobligowany jest każdorazowo rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych (por. wyrok z 20 stycznia 2022 r., IV SA/Wa 1599/21, LEX nr 3575373). Podsumowując, organy słusznie odmówiły stronie pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działce o przeznaczeniu rolnym, bowiem inwestycja ta stoi w sprzeczności z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, bowiem grunty rolne, w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. W orzecznictwie wskazuje się, że granice uznania administracyjnego wyznaczają właśnie normy zadaniowe wynikające tak z Konstytucji, u.p.z.p oraz u.o.g.r.l. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto przywołać w tym miejscu art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l wynika, że ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. (wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. II OSK 1357/21). W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działka ta położona jest w obszarze "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa. Zatem podnoszona przez stronę okoliczność, że prowadzi ona rewitalizację starego sadu i musi zamieszkiwać na tym terenie, nie może się ostać, gdyż ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowym terenie, wyjątkowo, jest w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych, którym nie jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Podkreślenia wymaga, że realizacja obowiązku uzgodnieniowego zgodnie z literalną treścią art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. powinna nastąpić niezależnie od tego jaką decyzję projektuje wydać organ I instancji. Niezależnie więc od tego czy będzie to decyzja pozytywna, czy negatywna dla wnioskodawcy orzekający organ ma obowiązek wystąpić do starosty z wnioskiem o uzgodnienie projektu swej decyzji, aby ten mógł wypowiedzieć się czy zamierzenie inwestycyjne sprzeczne jest z zasadami ochrony gruntów rolnych lub leśnych (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1287/22). Organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony gruntów rolnych, zobligowany jest każdorazowo rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Jak również wydanie "decyzji" uznaniowej powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesieniem się organu administracyjnego do przywołanej przez stronę postępowania argumentacji. Powyższym wymogom sprostał organ orzekający w sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.