II SA/Kr 1422/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. z dnia [...] października listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wody bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie -Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie informacją nr [...] ZZ N., OP/II kwartał/2020 z dnia 9 września 2020 r., znak: [...], ustalił podmiotowi: Przedsiębiorstwu "W." w L. w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres II kwartału 2020 r. opłatę podwyższoną w wysokości 1150 zł za pobór wody do celów przemysłowych ze studni wierconej - odwiert ZB-2. Przedsiębiorstwo "W." E.W. w L. wniósł reklamację, domagając się anulowania opłaty podwyższonej określonej w w/w informacji. W reklamacji wskazano, że pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę L. dnia 7 lipca 1999 r., znak [...] na pobór wód ze studni wierconej odwiertu ZB-2 zostało udzielone z okresem obowiązywania do 31 grudnia 2020 r. czyli jest aktualne. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 13 października 2020 r., znak [...], na podstawie art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310): - w punkcie 1 określił Przedsiębiorstwu W. w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres II kwartału 2020 r. opłatę podwyższoną w wysokości 1150 zł za pobór wody do celów przemysłowych ze studni wierconej - odwiert ZB-2; - w punkcie 2 wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w N. w informacji nr [...]. OZ/II kwartał/2020 z 30 lipca 2020 r. w wysokości 230 zł za okres II kwartału 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 280 pkt 1 ustawy - Prawo wodne). Wysokość opłaty podwyższonej, została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Opłata wynosi 1150 zł za pobór wody do celów przemysłowych ze studni wierconej - odwiert ZB-2. Odnosząc się do zarzutu ustalenia opłaty podwyższonej, mimo posiadanego aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, organ wyjaśnił, że w myśl art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087 ze zm.) pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przepisie art. 11 ww. ustawy z 3 czerwca 2005 r. ustawodawca nie zawarł uregulowań prawnych związanych z obowiązkiem wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Anulowanie opłaty podwyższonej za usługi wodne jest bezzasadne, ponieważ w okresie II kwartału 2020 r. dokonywano poboru wody bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. E.W. prowadzący działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo "W." E.W. w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że skarżący w spornym okresie nie posiadał ważnego oraz aktualnego pozwolenia wodnoprawnego podczas, gdy skarżący legitymuje się takim pozwoleniem; b) art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy prawa po 20 latach licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji; organ błędnie interpretuje ten zapis zakładając, że pozwolenia wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i uznanie, że pozwolenie wodnoprawne wygasło, podczas, gdy nie została wydana żadna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia; b) art. 6 k.p.a. naruszenie zasad praworządności, art. 9 k.p.a. naruszenie zasad udzielania informacji, art. 8 k.p.a. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że powołany przez organ art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw dotyczy wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, innych niż określone w art. 205 prawo wodne. W przeciwieństwie do art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca nie wyartykułował wprost obowiązku wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji. Powyższe jednakże nie oznacza, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 taki obowiązek nie istnieje. Odwołując się do treści art. 138 ustawy Prawo wodne, skarżący wskazał, że cytowana wyżej regulacja ma również zastosowanie do decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 24 października 1974 r., albowiem w myśl art. 219 w związku z art. 220 ustawy Prawo wodne ustawa z 1974 r. utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (1 stycznia 2002 r.) i od tego momentu stosuje się nowe przepisy. W przypadku zaistnienia ku temu przesłanek należy zatem wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i art. 138 ust. 1 prawa wodnego. Decyzja ma charakter konstytutywny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Poza sporem było, że Starosta Powiatu w L. decyzją z dnia 7 lipca 1999 r. udzielił Przedsiębiorstwu "W." w L. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody do celów przemysłowych ze studni wierconej – odwiertu ZB – 2 w ilości maksymalnej 3,0 m3/h na czas oznaczony – do dnia 31 grudnia 2020 r. Pozwolenie to wydane zostało na podstawie art.20 i 21 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U.1974.38.230 z dnia 1974.10.30 z późn.zm.), zgodnie z którymi korzystanie z wód, wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, oraz wykonywanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, wydawanego na czas oznaczony, z tym że pozwolenie na szczególne korzystanie z wód śródlądowych do celów rybackich wydaje się na okres nie krótszy niż dziesięć lat. Podczas okresu obowiązywania udzielonego w dniu 7 lipca 1999 r. pozwolenia wodnoprawnego wielokrotnie nowelizowano i zmieniano prawo wodne. Przede wszystkim należy zatem odpowiedzieć na pytanie, jakie przepisy należy stosować do oceny skutków prawnych decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, wydanej na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, ale której skutki mają charakter ciągły i realizują się również po wejściu w życie nowych regulacji. Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymaganiami przyzwoitej legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, OTK 1993, nr I, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. sygn. akt K 1/94, OTK 1994, nr I, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska: Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, PiP 1991, z. 8, s. 3 i nast.). W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, opublikowano: ONSAiWSA 2006/3/71). Należy zatem przedstawić następujące po sobie zmiany prawa wodnego. Stosownie do przepisu ustawy art. 132a ustawy, dodanego przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. (Dz.U.97.47.299) zmieniającej ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne do działu VIII "Przepisy przejściowe i końcowe", jedynie pozwolenia wodnoprawne wydane przed dniem 1 stycznia 1975 r., wygasały z dniem 31 grudnia 2000 r. Zakłady posiadające takie pozwolenia wodnoprawne były zobowiązane złożyć wniosek o jego wydanie na zasadach określonych w ustawie w terminie od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 30 czerwca 2000 r. Konsekwencją niezłożenia wniosku w terminie było uiszczanie, do czasu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podwyższonych 10-krotnie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych. W dniu 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2001.115.1229). Przepis art. 204 ustawy, zamieszczony w rozdziale 2 "Przepisy przejściowe i końcowe" stanowił, że sprawy wszczęte, a niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym w ustawie, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z tym zastrzeżeniem przepisy dotychczasowe należało stosować w sprawach wszczętych, a niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie ustawy, w zakresie opłat za szczególne korzystanie z wód, z wyłączeniem opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków, za korzystanie ze stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych oraz w sprawach opłat należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy. Z kolei w art.205 ust.1 ustawy przewidziano, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne wygasały w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy, a ich wygaśnięcie stwierdzał, w drodze decyzji, wojewoda. Podkreślić należy, że przepis ten nie obejmował swym zakresem pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody. Z powyższej regulacji wynika zatem, że – poza wskazanymi wyjątkami – sprawy wynikające z uprzednio wydanych pozwoleń wodnoprawnych podlegały przepisom nowej ustawy, w tym art.138 ust.1 określającego, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następowało z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Następnie w dniu 30 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2005.130.1087), która w art.11 wprowadziła regulację, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Co istotne, przepis ten nie powtarzał zasady z art.205 ust.1 prawa wodnego z 2001 r., że wygaśnięcie pozwoleń wodnoprawnych stwierdzano w drodze decyzji. Po wejściu w życie tej nowelizacji, zgodnie z wcześniej dokonaną wykładnią, do skutków prawnych decyzji z dnia 7 lipca 1999 r. należało stosować przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Obecnie obowiązująca od dnia 1 stycznia 2018 r. ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2020.310 t.j. z dnia 2020.02.26) w art.545 ust.7 określiła, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów prawa wodnego z 2001 r. zachowują moc. W art.562 ustawy przewidziano, że organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych oraz pozwoleń zintegrowanych, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r., na wniosek zainteresowanych zakładów mogą dokonać zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady. Z przepisu tego wynika zatem, że do pozostających w obrocie prawnym pozwoleń wodnoprawnych, wydanych również pod rządami prawa wodnego z dnia 24 października 1974 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Ponieważ żaden przepis przejściowy nowej ustawy nie nakazuje stosowania do pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie prawa wodnego z 2001 r. innych przepisów, do tych pozwoleń znajdują wprost zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Świadczy o tym również treść przepisów art.267 – 315 ustawy, określających instrumenty ekonomiczne w gospodarowaniu wodami, w tym opłaty za usługi wodne i opłaty podwyższone oraz przepis przejściowy art.552 ustawy. Przykładowo, w ustępie drugim ten ostatni przepis określa zasady ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r., a w ustępie 2b nakłada na podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne (na podstawie pozwoleń sprzed wejścia w życie ustawy) obowiązku składania oświadczeń zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich za poszczególne kwartały. Z kolei w art.562 przewidziano możliwość, na wniosek zainteresowanych zakładów, zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych, przez ustalenie w tych pozwoleniach rzeczywistych maksymalnych ilości pobieranej wody przez te zakłady. Zauważyć również należy, że przepisem art.574 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne derogowano moc prawną ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), w tym jej art.138. Dlatego też przepis ten nie może być aktualnie stosowany. Omawiana ustawa nie uchyliła natomiast art.11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2005.130.1087), zgodnie z którym pozwolenia wodnoprawne na pobór wód podziemnych, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Był to przepis o charakterze przejściowym, samodzielny, nie związany bezpośrednio z wprowadzonymi w art.1 ustawy zmianami w prawie wodnym z 2001 r. Dlatego też utrata mocy prawa wodnego zmienianego przez art.1 tej ustawy nie wyeliminowała z porządku prawnego art.11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. Po wejściu w życie nowego prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. przepis art.11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2005.130.1087) nadal wywoływał skutki prawne. Wobec powyższego skonstatować pozostaje, że na mocy art.11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne z dnia 7 lipca 1999 r. wygasło przed dniem 15 sierpnia 2019 r. (nieczytelna data dowodu doręczenia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, znajdującego się w przedłożonych aktach administracyjnych). Jeśli tak, to z przyczyn wyżej wskazanych w przepisach nowej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a nie przepisach już nieobowiązujących i braku odesłania co do ich stosowania, należy poszukiwać odpowiedzi, czy organ przed wymierzeniem opłaty podwyższonej winien wydać decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego z dnia 7 lipca 1999 r. Stosownie do art.414 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: 1) upłynął okres, na który było wydane, 2) zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego, 3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne, 4) inwestor w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, linii kolejowych, linii przesyłowych, lotnisk lub lądowisk nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Zgodnie z art.418 ust.1 i 2 ustawy stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje, w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek, przy czym nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane. Podkreślenia jednakże wymaga, że przedmiotowe pozwolenie nie wygasło z powodu upływu okresu, na jaki zostało wydane, a z mocy samego prawa – po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Tak więc to właśnie przepis art.418 ust.1 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne stanowi podstawę prawną do wydania deklaratoryjnej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia z mocy samego prawa pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód do celów przemysłowych, udzielonego na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Rozważyć zatem jeszcze pozostaje, czy zaistniały przesłanki do obciążenia skarżącego opłatami podwyższonymi za pobór wód podziemnych. Stosownie do przepisu art.280 ustawy opłatę podwyższoną ponosi się m.in. w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Kluczowe jest zatem uzyskanie odpowiedzi na pytanie jak rozumieć sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego". Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w każdej sytuacji, bez względu na przyczyny, ustalenie przez organ faktu, że podmiot korzystający z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych nie posiada pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty podwyższonej. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r. ONSA 2001 nr 1 poz. 2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniania w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Wojciecha Jakimowicza, że "w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej. Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, jest w prawie administracyjnym niewystarczające. Ranga kryterium celu publicznego w prawie administracyjnym nie pozwala absolutyzować znaczenia wykładni językowej" (W. Jakimowicz. "Wykładnia w prawie administracyjnym" Zakamycze 2006). Prowadzi to do wniosku, że w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Już na gruncie poprzednio obowiązującego prawa pojawiły się poglądy, że w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska posiadał wcześniej stosowne pozwolenie i wystąpił o wydanie następnego na co najmniej 4 miesiące przed upływem ważności poprzedniego, to w takim przypadku należałoby uznać istnienie fikcji prawnej zakładającej, że podmiot ten posiada decyzję zezwalającą na korzystanie ze środowiska, co powinno wykluczyć możliwość zastosowania w stosunku do tego podmiotu opłat podwyższonych (W. Radecki, Prawo ochrony środowiska (100 pytań - 100 odpowiedzi), Wrocław 1994, s. 41-43). Nowe prawo wodne zrealizowało te postulaty, stosownie bowiem do treści art.414 ust.1 w związku z art.389 pkt 2 ustawy pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który zostało wydane, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Regulacja ta jest kompatybilna z zasadą, że w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art.418 ust.2). Powyższa regulacja nie odnosi się jednakże do sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne udzielone na gruncie poprzedniej ustawy wygasło z mocy samego prawa. Jakie zatem znaczenie przypisać normie wynikającej z art.418 ust.1 ustawy Prawo wodne - stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje, w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Przy przyjęciu paradygmatu racjonalnego ustawodawcy nie można uznać, że przepis ten jest zbędny. Trzeba zatem poszukiwać takiej jego interpretacji, która pozwala na odczytanie zawartej w nim normy. Można uznać, że upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie wodnoprawne powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjno-prawnego uprawniającego podmiot korzystający do zgodnego z prawem poboru wód. Samo jednak wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 280 ustawy "bez wymaganego pozwolenia". Skoro cytowane sformułowanie znaczeniem swym obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Samo wystąpienie skutku materialnoprawnego nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym. Dopiero w drodze decyzji wydanej na podstawie przepisów o postępowaniu (art.418 ust.1 ustawy Prawo wodne) następuje potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można skutecznie powoływać się na to, że uprawnienie wynikające z tego pozwolenia wygasło. Dopiero zatem ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia powoduje wyeliminowanie tego pozwolenia z obrotu prawnego. Wszystko to prowadzi do konstatacji, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej przepis art. 280, odczytywany łącznie z przepisem art.389 pkt 2) oraz art. 418 ust.1 ustawy Prawo wodne, powinien być interpretowany w ten sposób, że użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym nie istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Nie do przyjęcia byłaby bowiem sytuacja, że w przypadku upływu terminu, na który udzielono zezwolenia wodnoprawnego ustawodawca wprowadza fikcję prawną dalszego obowiązywania pozwolenia (pod warunkiem złożenia wniosku o jego przedłużenie), a w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z mocy samego prawa i to w dodatku przed upływem terminu, do którego zostało udzielone, takiej ciągłości nie dopuszcza. Dlatego też, na podstawie art. 280 ustawy Prawo wodne nie może być nałożona na podmiot pobierający wodę opłata podwyższona w sytuacji, gdy udzielone mu pozwolenie wodnoprawne wprawdzie wygasło, ale nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tego pozwolenia. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ust.1 lit.a) p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w tym przepisie polegało w niniejszej sprawie na błędnej wykładni art.280 ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego, na podstawie powołanych wyżej przepisów orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.