II SA/Ke 78/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. i W. M. oraz sprzeciwu H. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 czerwca 2022 r., znak: SKO.PZ-71/3428/158/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. oddala sprzeciwy; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

II SA/Ke 78/23 Uzasadnienie Decyzją z 24 czerwca 2022 r., znak: SKO.PZ-71/3428/158/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. od decyzji Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 14 kwietnia 2022 r., znak: WRPP1.6733.1.2022.MP, o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora E. S.A., w skład której wchodzą: wieża wolnostojąca o wysokości całkowitej do 53 m n.p.t., instalacja radiokomunikacyjna składająca się z systemu antenowego zainstalowanego na wieży telekomunikacyjnej, urządzeń sterujących u podstawy wieży oraz wewnętrzną linią zasilającą: anteny sektorowe na azymutach 20⁰, 120⁰, 230⁰ działające w pasmach: 900/1800/2100/800/2600 o mocach EIRP anten 9584 i 9990 [W] na działce nr ew. [...] przy ul. P. w Skarżysku-Kamiennej - na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp"). Zdaniem Kolegium, wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia wymogi z art. 52 ust. 2 upzp. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji był kategoryczny sprzeciw mieszkańców zamieszkujących w pobliżu z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Taki sprzeciw w ocenie Kolegium nie ma jednak znaczenia prawnego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 3 upzp wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzedza analiza dwóch elementów: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1), a nadto kwestii prawnych faktycznych dotyczących terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Kolegium wskazało, że według organu I instancji realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowałaby naruszenie wymogów ładu przestrzennego i architektonicznego (art. 2 pkt 1 upzp), tymczasem odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji nie może być oparta na niezgodności z normami niedookreślonymi, takimi jak art. 2 pkt 1 i 4 upzp. Ustawodawca nie przewidział dla decyzji lokalizacyjnej warunku kontynuacji zabudowy, jak dla decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Decyzja o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego może więc zapaść jedynie, gdyby inwestycja naruszała przepisy odrębne. Organ I instancji nie wykazał istnienia takich przepisów odrębnych, które sprzeciwiałyby się budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na tej konkretnej nieruchomości. Zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 Kpa, ponieważ podjęta została bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego we wskazanej wyżej części. Z tego względu nie było możliwe orzeczenie przez Kolegium co do istoty. Konieczne jest sporządzenie nowego projektu decyzji przez osobę uprawnioną i przesłanie go do uzgodnień organom właściwym. Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wnieśli A. M. i W. M. oraz odrębnie H. K . Sprzeciwy te zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. II SA/Ke 390/22 i II SA/Ke 391/22. A. M. i W. M., jako bezpośredni sąsiedzi działki nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, podnieśli, że budowa ponad 53-metrowej wieży stacji bazowej nie uwzględnia odległości 500 m od zabudowań i budynków mieszkalnych. Odległość od ich domu wynosi bowiem niewiele ponad 30 m. Inwestycja wpłynie niekorzystnie na ich zdrowie i bezpieczeństwo. Sformułowali pytania dotyczące skutków zdrowotnych realizacji inwestycji, spadku wartości nieruchomości. Wskazali, że w okolicy znajduje się wiele terenów niezamieszkałych, na których mogłaby powstać stacja bazowa. H. K. w swoim sprzeciwie podniósł, że ma wszczepiony kardiowerter i z tego powodu nie wolno mu przebywać pod liniami wysokiego napięcia, używać elektronarzędzi, poddawać się badaniu rezonansem, musi unikać bramek na lotniskach, w domach towarowych, a nawet telefon musi nosić z dala od urządzenia. Przebywanie przez 24 godziny na dobę w zasięgu fal emitowanych przez planowaną inwestycję spowoduje, że jego zdrowie i życie będzie zagrożone. H. K. również wskazał, że w okolicy jest wiele innych miejsc, na których mogłaby powstać stacja bazowa. W odpowiedzi na sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Dodatkowy wyjaśniło, że obecnie prawodawca zniósł obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowych dla tego typu inwestycji, dlatego okoliczności związane z jej oddziaływaniem na środowisko, w tym na ludzi, nie są badane na etapie ustalania lokalizacji inwestycji. Postanowieniem z 12 sierpnia 2022 r. tut. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obu sprzeciwów i odtąd sprawa była prowadzona pod sygn. II SA/Ke 390/22. Postanowieniem z 19 września 2022 r. tut. Sąd odrzucił oba sprzeciwy z uwagi na nieusunięcie braków formalnych. Postanowieniem z 18 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie w zakresie odrzucenia sprzeciwu A. M. i W. M . Po powrocie akt z NSA sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SA/Ke 78/23. Postanowieniem z 8 lutego 2023 r. tut. Sąd w trybie art. 195 § 2 Ppsa uchylił m.in. postanowienie własne z 19 września 2023 r. w zakresie odrzucenia sprzeciwu H. K . W piśmie z 16 marca 2023 r. pełnomocnik z urzędu H. K. przyłączył się do stanowiska zawartego w jego sprzeciwie i wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji 60 m od domu wnoszącego sprzeciw, co niewątpliwie będzie miało zgubny wpływ na jego zdrowie i życie poprzez oddziaływanie wiązek promieniowania anten na pracę wszczepionego kardiowertera. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa). Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r.: sygn. II OSK 3011/17, II OSK 3012/17). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cyt. przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa, jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19). Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 Kpa jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 Kpa), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a Kpa), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 Kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e Ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się konieczności zastosowania art. 138 § 2 Kpa w tym, że Prezydent Miasta Skarżyska-Kamiennej odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej motywował sprzeciwem mieszkańców i naruszeniem wymogów ładu przestrzennego i architektonicznego. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest trafne. Postępowanie zainicjowane wnioskiem E. S.A. obarczone jest istotnym brakiem oceny dokonanej przez organ I instancji, znajdującym odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji, tj. brakiem analizy wymaganej przez art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej "upzp". Przepis ten stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1); stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Brak tej analizy nie tylko wyklucza możliwość ustalenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego działki, na której planowana jest inwestycja, ale także nieruchomości sąsiednich. Nie ulega wątpliwości, że wymóg analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), służy realizacji celu art. 56 upzp, tj. zidentyfikowaniu przepisów odrębnych warunkujących realizację inwestycji. Obowiązek sporządzenia tej analizy obejmuje nadto analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się jej realizację, tj. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (por. A. Plucińska-Filipowicz, komentarz do art. 53 ust. 2 upzp, teza 6), jak również ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiednich, możliwych oddziaływań związanych z charakterem inwestycji. Niewątpliwie organ I instancji zaniechał przeprowadzenia obligatoryjnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Brak ten nie mógł być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 Kpa, ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził obligatoryjnej analizy, trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy. Stwierdzone przez Kolegium naruszenie przepisów postępowania wyklucza możliwość ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów sprzeciwu, w którym kwestionuje się zasadność samej inwestycji i wskazuje na jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Kwestia ta, niezależnie od tego, że wykracza poza zakres kontroli wywołanej sprzeciwem, może podlegać ocenie wyłącznie na podstawie pełnego i obejmującego wszystkie wymagane prawem aspekty realizacji inwestycji. Dokonanie jej na obecnym etapie przez Sąd stanowiłoby działanie sięgające kwestii materialnoprawnych, co do których w postępowaniu wywołanym sprzeciwem Sąd nie może się odnosić. W tym miejscu Sąd wskazuje jedynie, że podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym żaden przepis regulujący zagadnienie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uzależnia wydania decyzji pozytywnej od zgody lokalnej społeczności. Podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być też negatywna ocena zgodności inwestycji z wymienionymi w art. 1 upzp wartościami uwzględnianymi przy zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 220/09). W praktyce oznacza to, że niedopuszczalne jest, by decyzję odmowną opierać na argumentach zmierzających do wykazania sprzeczności inwestycji celu publicznego z wartościami określonymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy (np. ładem przestrzennym, walorami krajobrazowymi, prawem własności, walorami ekonomicznymi przestrzeni) w oderwaniu od konkretnej normy prawnej, która wyklucza możliwość realizacji inwestycji na danym terenie. W świetle powyższego, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Nie przesądza to o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, który rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie i jest uprawniony do sformułowania oceny adekwatnej do ustalonego stanu faktycznego, uwzględniającej prawidłowo i wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciwy na podstawie art. 151a § 2 Ppsa.