II SA/Ke 648/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 20 października 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.4.26.2022 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.

II SA/Ke 648/22 Uzasadnienie Postanowieniem z 20 października 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.4.26.2022, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Kielcach z 7 września 2022 r., znak: SO.55.5.2015, o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na K. P. postanowieniem z 9 listopada 2015 r., znak: SO.55.5.2015, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 31 sierpnia 2015 r., znak: SO.55.5.2015 – polegającego na dokonaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego parterowego pomieszczenia o wym. w rzucie 4,20 x 2,30 m stanowiącego rozbudowę od strony wschodniej budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w C . W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 12 listopada 2014 r., znak: SO.520.3.7.2014, PINB w Kielcach, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Pb), nakazał K. P. dokonanie rozbiórki ww. samowolnie wybudowanego pomieszczenia parterowego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją ŚWINB z 23 grudnia 2014 r., znak: WINB-WOA.7721.4.70.2014. Postanowieniem z 30 marca 2015 r., sygn. II SA/Ke 129/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę na powyższe postanowienie ŚWINB. Upomnieniem z 24 czerwca 2015 r. PINB wezwał K. P. do dobrowolnego wykonania przedmiotowego obowiązku. Upomnienie to nie odniosło skutku, w związku z tym PINB wystawił 31 sierpnia 2015 r. tytuł wykonawczy nr SO.55.5.2015, wszczynając postępowanie egzekucyjne. K. P. wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, które PINB postanowieniem z 16 września 2015 r. uznał za nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z 9 października 2015 r. Wyrokiem z 18 lutego 2016 r., sygn. II SA/Ke 1082/15, Sąd oddalił skargę na powyższe postanowienie. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki, PINB postanowieniem z 9 listopada 2015 r., znak: SO.55.5.2015, nałożył na K. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7.855,50 zł oraz obciążył zobowiązaną opłatą za wydanie tego postanowienia w wysokości 68 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z 21 grudnia 2015 r., znak: WINB-WOA.7721.4.70.2015. Decyzją z 5 stycznia 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski wstrzymał na okres 6 miesięcy postępowanie egzekucyjne dotyczące grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem z 9 listopada 2015 r. Po upływie ww. okresu, PINB wystawił 26 lipca 2016 r. tytuł wykonawczy dotyczący grzywny w celu przymuszenia, przesyłając go do organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Nowa Huta. K. P. wniosła zarzuty do tego tytułu wykonawczego, które PINB postanowieniem z 22 grudnia 2016 r. uznał za nieuzasadnione. W dniu 12 sierpnia 2022 r. pracownicy PINB sporządzili dokumentację fotograficzną ustalając, że K. P. nie wykonała obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego pomieszczenia parterowego. W związku z licznymi pismami zobowiązanej domagającej się zwrotu ściąganych kwot wraz z odsetkami, na które organ udzielał wielokrotnie odpowiedzi, PINB opisanym na wstępie postanowieniem z 7 września 2022 r., działając na podstawie art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("upea"), odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem z 9 listopada 2015 r. W zażaleniu K. P. podniosła, że jest osobą schorowaną, w trudnej sytuacji finansowej i nie jest w stanie wykonać nałożonego obowiązku. Zaprzeczyła, że wybudowała przedmiotowe pomieszczenie parterowe. Wniosła o zwrot grzywny w całości. ŚWINB utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy podkreślił, że obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji PINB z 12 listopada 2014 r. nie został wykonany. Nie została więc spełniona jedyna przesłanka, z którą ustawodawca powiązał możliwość umorzenia grzywny w celu przymuszenia (art. 125 § 1 upea). Organ wyjaśnił, że jeżeli grzywna w celu przymuszenia nie doprowadziła do wykonania decyzji administracyjnej, to wówczas PINB powinien zastosować środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, aż do wykonania tego obowiązku przez inną osobę (podmiot) na koszt zobowiązanej. Przepis art. 126 upea przewiduje zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w celu przymuszenia w razie wykonania obowiązku. W sytuacji gdy obowiązek nie został wykonany, nie ma podstaw do umorzenia grzywny. W skardze do tut. Sądu K. P. podniosła, że są jeszcze inni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, ona sama nic nie budowała, musi spłacać zobowiązania po zmarłym mężu w kwocie 13 tys. zł, zarzuciła urzędnikom oszustwa i kłamstwa. Wniosła o umorzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na jedno z wymienionych postanowień organu administracji publicznej, w obecnym stanie prawnym skierowanie takiego postanowienia do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 Ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie należy podkreślić, że zarówno zasadność nałożenia na skarżącą obowiązku rozbiórki przedmiotowego parterowego pomieszczenia o wymiarach w rzucie 4,20 x 2,30 m stanowiącego rozbudowę od strony wschodniej budynku mieszkalnego, jak i zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku, nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja PINB w Kielcach z 12 listopada 2014 r., utrzymana w mocy przez ŚWINB w Kielcach, z której wynika, że K. P. ma rozebrać samowolnie wybudowane ww. pomieszczenie. Próba zakwestionowania tej decyzji w tut. Sądzie okazała się nieskuteczna, co oznacza, że decyzja jest prawomocna i podlega wykonaniu. W obrocie prawnym funkcjonuje również postanowienie PINB z 9 listopada 2015 r., w którym organ nałożył na K. P. grzywnę w celu przymuszenia, utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z 21 grudnia 2015 r. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, jest prawomocne i wykonalne. W niniejszej sprawie Sąd nie był więc uprawniony do rozstrzygania, czy w decyzji o rozbiórce organ prawidłowo ustalił podmiot zobowiązany do jej wykonania, ani też, czy w celu wykonania tego obowiązku prawidłowo orzekł grzywnę w celu przymuszenia. Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było jedynie rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo odmówił umorzenia tej grzywny. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. II OSK 2557/18). Celem egzekucji administracyjnej jest bowiem doprowadzenie do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku, nie jest nim natomiast wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. Stosownie zaś do art. 125 § 1 upea, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W świetle powyższego, warunkiem umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie nałożonego obowiązku oraz jej nieuiszczenie lub nieściągnięcie. Brak któregoś z tych elementów powoduje, że wniosek złożony na podstawie art. 125 § 2 upea nie może zostać uwzględniony (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3223/18). Zaznaczyć przy tym należy, że określony w tytule wykonawczym obowiązek musi zostać w pełni wykonany. Tylko częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. W przypadku realizacji obowiązku przed uiszczeniem grzywny w celu przymuszenia możliwe jest ubieganie się o jej umorzenie (art. 125 § 1), natomiast gdy realizacja obowiązku nastąpi po uiszczeniu grzywny - strona zobowiązana może wystąpić o jej zwrot (art. 126). Jednocześnie z uwagi na fakt, że grzywna w celu przymuszenia, mimo że posiada charakter pieniężny, stanowi - stosownie do zdefiniowanych w art. 1a pkt 12 lit. b upea - jeden ze środków egzekucyjnych w egzekucji należności niepieniężnych, nie można uznać, że zastosowanie tego środka ulega przedawnieniu (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. I GSK 1521/18). Kontrola obiektu, do rozbiórki którego skarżąca została zobowiązana w decyzji z 12 listopada 2014 r., przeprowadzona 12 sierpnia 2022 r., wykazała, że nałożony na skarżącą obowiązek rozbiórki nie został wykonany. W świetle art. 125 § 1 upea nie ma więc żadnych podstaw do umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że umorzenie nałożonej grzywny może nastąpić jedynie w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jasność i jednoznaczność tej reguły nie daje możliwości umorzenia grzywny w celu przymuszenia w związku z zaistnieniem jakichkolwiek innych przyczyn niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2343/10). W niniejszym postępowaniu nie można więc było badać zasadności prowadzonej egzekucji, czy też innych okoliczności związanych z celowością zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W kontekście dyspozycji art. 125 upea, dla umorzenia grzywny wymierzonej w postępowaniu egzekucyjnym istotne jest jedynie ustalenie, czy nałożony obowiązek został w całości wykonany. W konsekwencji, podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej skarżącej, czy też faktu, że nie jest ona wyłączną właścicielką przedmiotowej nieruchomości, gdyż są jeszcze inni jej współwłaściciele, nie może wpływać na ocenę prawną rozstrzygnięcia w kwesti odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Ubocznie należy wyjaśnić, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego względniejszym dla sprawcy samowoli budowlanej środkiem prawnym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie innego możliwego w tego rodzaju sprawach środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Obiektywnie rzecz biorąc, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. II OSK 549/19). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.