II SA/Gl 1441/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7722.150.2021.JB w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej rozbiórki ogrodzenia oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając w oparciu o art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zarzutu R. F. w sprawie egzekucji administracyjnej, wniesionego pismem z dnia 10 maja 2021 r., postanowieniem nr [...] z dnia 27 maja 2021 r. oddalił zarzut w sprawie prowadzonej wobec zobowiązanego egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez PINB w związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki ogrodzenia wraz z bramą wjazdową i furtką zrealizowanego na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w R., który wynikał z decyzji PINB nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. utrzymanej w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB") z dnia 26 listopada 2019 r., znak sprawy: WINB-WOA.7721.429.2019.AK. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/GI 126/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Strony na w/w decyzję ŚWINB. Następnie organ przywołał treść art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz wskazał, że upomnienie w sprawie zostało prawidłowo doręczone Stronie w dniu 26 marca 2020 r. W związku z powyższym 6 maja 2021 r. zobowiązanemu został doręczony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 5 maja 2021 r. stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Pismem z 10 maja 2021 r. zobowiązany działając na podstawie art. 33 § 1 i § 2 pkt 5 u.p.e.a. zgłosił zarzut do doręczonego tytułu wykonawczego, polegający na "uprawdopodobnionym wygaśnięciu obowiązku w całości, w związku ze spodziewaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W uzasadnieniu pisma zobowiązany wskazał, że w związku z planowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wskutek złożonego wniosku w tym przedmiocie do Urzędu Miasta R. - istniejące ogrodzenie będzie zgodne z obowiązującym planem, co w konsekwencji przyczyni się do wygaśnięcia decyzji PINB nakazującej inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia wraz z bramą wjazdową i furtką. W ocenie organu podniesiony zarzut mieści się w dyspozycji art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. zatem stanowi podstawę do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu, lecz nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem obowiązek określony w tytule wykonawczym istnieje i jest wymagalny. Organ wyjaśnił, iż decyzja PINB nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. stanowiąca podstawę prawną nałożonego obowiązku jest prawomocna i nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Jak wynika z akt sprawy w rozpatrywanym przypadku nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji bądź wygaśnięcia obowiązku podlegającego egzekucji w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie. Nadto organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. Strona wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie podnosząc zarzut naruszenia: art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w sytuacji braku kolizji z interesem społecznym, oraz art. 33 § 1 i § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez oddalenie zarzutu do tytułu wykonawczego, który uprawdopodabniał przyszłe wygaśnięciu obowiązku w całości, w związku ze spodziewaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Skarżący przestawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podał, że podjął starania zmiany planu miejscowego w zakresie przedmiotowej nieruchomości i jej przeznaczenia. Złożył w tej sprawie wniosek do Rady Miasta R. Uzyskał ustne zapewnienie o uwzględnieniu wniosku przy podejmowaniu najbliższej uchwały zmieniającej plan miejscowy, która jednak odsuwa się w czasie z powodu panującego stanu epidemii. W przypadku spodziewanej zmiany, ogrodzenie będzie zgodne z planem miejscowym, co stanie się podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki ze względu na jej bezprzedmiotowość i słuszny interes strony na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.pa. w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7722.150.2021.JB, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości. Na wstępnie organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, a następnie wyjaśnił, iż jak wynika z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ I instancji. W okolicznościach faktycznych sprawy jest to PINB dla Miasta R. Organ ten jest zatem wierzycielem, czyli podmiotem władnym do żądania wykonania obowiązku pozostającego w zakresie jego właściwości. W dalszej kolejności ŚWINB przywołał treść art. 6 § 1 oraz art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., stwierdzając, że w ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo ustosunkował się do podniesionych przez zobowiązanego zarzutów, odmawiając ich uwzględnienia. Wyjaśnił, w powołaniu na stanowisko literatury przedmiotu, co należy rozumieć przez wygaśnięcie obowiązku, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W ocenie organu odwoławczego, żadnej z okoliczności skutkujących wygaśnięciem obowiązku nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie. Podstawa prawna egzekwowanego obowiązku istnieje i obowiązek nie wygasł. Obowiązek rozbiórki nałożony na Skarżącego decyzją PINB stał się wymagalny i kwestia ta nie budzi żadnych zastrzeżeń. Nadto ŚWINB zwrócił uwagę, że art. 33 u.p.e.a. nie wymienia jako podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej możliwości wygaszenia obowiązku w oparciu o zdarzenie przyszłe i niepewne (zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Końcowo organ odwoławczy podzielił tezę wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. sygn. II SA/Gl 335/07, iż "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania", tym samym, stwierdził, że zarzut wygaśnięcia (w przyszłości) obowiązku nie zasługiwał na uwzględnienie. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc zarzuty tożsame z przedstawionymi na etapie złożonego zażalenia. W uzasadnieniu skargi podtrzymał stanowisko prezentowane w zażaleniu. Ponadto dodał, iż na dzień złożenia skargi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania teren nie ma już przeznaczenia rolniczego (ZR), lecz zabudowy mieszkaniowej, nadto sąd wieczystoksięgowy w księdze wieczystej nieruchomości ujawnił zmianę jego przeznaczenia z terenów rolnych na tereny przemysłowe (BA). W przypadku spodziewanej zmiany planu miejscowego ogrodzenie będzie zgodne z planem miejscowym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz go poprzedzającego postanowienia organu I instancji, umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaakcentował ponownie, iż w ocenie organu odwoławczego, żadnej z okoliczności skutkujących wygaśnięciem obowiązku nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie. Podstawa prawna egzekwowanego obowiązku istnieje i obowiązek nie wygasł, natomiast art. 33 u.p.e.a. nie przewiduje możliwości wygaszenia obowiązku w oparciu o zdarzenie przyszłe i niepewne. Postanowieniem z dnia 25 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny sygn. II SA/Gl 1441/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie narusza. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stało się postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. nr [...] z dnia 27 maja 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie prowadzonej wobec zobowiązanego egzekucji administracyjnej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności art. 33 tej ustawy. Stosownie do treści przywołanej regulacji zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (§ 1). Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (art. 33 § 2 u.p.e.a.). Zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 600/12). Stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Przy czym zarzuty mogą być wnoszone tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a., zaś ewentualna kontrola rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia zarzutu musi odnosić się do oceny wystąpienia we wszczętej sprawie sądowoadministracyjnej okoliczności wymienionych w tym przepisie (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. II FSK 1469/10, z dnia 27 października 1999 r., sygn. IV SA 1104/96). Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że: w odniesieniu do pkt 5 (wskazanego przez Skarżącego) - obowiązek wygasł w całości lub w części, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 5) (zob. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Lex el. 2023). Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika co następuje. PINB dla Miasta R. decyzją z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr[...], znak[...], nakazał Stronie wykonanie rozbiórki ogrodzenia wraz z bramą wjazdową i furtką zrealizowanych na działkach [...] i [...] przy ul. [...]w R. (karta nr 129 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 26 listopada 2019 r. nr WINB-WOA.7721.429.2019.AK ŚWINB w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości (karta nr 152 akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. II SA/Gl 126/20 oddalił skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 listopada 2019 r. nr WINB-WOA.7721.429.2019.AK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Przed wszczęciem postępowania organ dokonał czynności kontrolnych celem ustalenia, czy przedmiotowy obowiązek został wykonany (protokół z dnia 9 marca 2020 r., karta nr 170 akt administracyjnych). Wobec niewykonania obowiązku określonego w decyzji, wystosowano do zobowiązanego upomnienie nr [...] z dnia 23 marca 2020 r. wzywając do wykonania obowiązku rozbiórki, które zostało doręczone w dniu 26 kwietnia 2020 r. (karta nr 173 akt administracyjnych). Po ponownej kontroli wykonania obowiązku (protokół z dnia 23 marca 2021 r., karta nr 180 akt administracyjnych) stwierdzono, iż obowiązek ten nadal nie został wykonany. W tych okolicznościach obowiązkiem organu było wdrożenie egzekucji. Tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 5 maja 2021 r. spełniający wymogi ustawowe określone w art. 27 u.p.e.a. (karta nr 181-183 akt administracyjnych), został doręczony Skarżącemu w dniu 6 maja 2021 r. Nie budzi zatem wątpliwości prawidłowość procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia. Podstawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stanowi przywołany wyżej art. 33 ust. 1 u.p.e.a. Podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały określone w jego § 2. Skarżący wnosząc pismem z dnia 10 maja 2021 r. zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej powołał się na przesłankę określoną w pkt 5 - wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części, z uzasadnieniem, iż podjął starania zmiany planu miejscowego w zakresie przedmiotowej nieruchomości i jej przeznaczenia, złożył w tej sprawie wniosek do Rady Miasta R., którego kserokopia została załączona do pisma oraz uzyskał ustne zapewnienie o uwzględnieniu wniosku przy podejmowaniu najbliższej uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to zostało podtrzymane w skardze. Odnosząc się do podnoszonej argumentacji, iż Skarżący "podjął starania zmiany planu miejscowego" trzeba podkreślić, że nie ma ona znaczenia dla oceny zasadności skargi. W obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę, a ewentualna zmiana obowiązujących przepisów miejscowych w zakresie przeznaczenia nieruchomości objętej nakazem rozbiórki nie wpływa na przebieg postępowania egzekucyjnego. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. II SA/Kr 529/22; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Gl 1561/20). W kontekście zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2015 r. sygn. II SA/Kr 1007/15 zauważył ponadto, iż prowadzona procedura planistycznych i ewentualna przyszła treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się do zdarzeń przyszłych i niepewnych. Powoływanie się przez Skarżącego w tym zakresie na złożony wniosek o zmianę w/w planu miejscowego również nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem powyższe nie stanowi okoliczności powodującej wygaśnięcie nałożonego obowiązku. Okoliczności tej nie stanowi także zmiana, niebędącego aktem prawa miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie należy odnotować, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek. Zgodnie z art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty dotyczące nałożonego obowiązku Skarżący mógł podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji, którą nakazano rozbiórkę. Organ egzekucyjny nie bada decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Zgodnie bowiem z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. II SA/Gl 335/07). Stąd też zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd w toku kontroli sądowoadministracyjnej, nie są uprawnieni aby w przedmiotowej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki, a także badać możliwość legalizacji samowoli budowlanej objętej wyżej wymienioną, ostateczną decyzją, którą Skarżący obowiązany jest wykonać. W rezultacie, zarzut wygaśnięcie obowiązku należało oddalić jako niesłuszny. Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.