II SA/Ke 64/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Tuczępy z dnia 17 lutego 2023r. nr LXIX/442/2023 w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

II SA/Ke 64/26 Uzasadnienie W dniu 17 lutego 2023 r. Rada Gminy Tuczępy, działając podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 194), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr LXIX/442/2023, w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP stanowiąc w § 1: 1. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej wynosi 15,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu i ćwiczeniu wynosi 7,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej. § 2. Traci moc uchwała Rady Gminy nr LV/364/2022 Rady Gminy Tuczępy z dnia 28 kwietnia 2022 roku w sprawie określenia ekwiwalentu pieniężnego dla Strażaka ratownika OSP. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Tuczępy. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Uchwałę powyższą zakwestionował w całości Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie: I. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych poprzez posłużenie się w treści zaskarżonego przepisu pojęciem "udział" podczas, gdy ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział" lecz terminem "uczestnictwo", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego. II. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez brak określenia momentu od którego naliczany ma być ekwiwalent to jest momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej oraz brak wskazania że jest on naliczany bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu godziny. Uchwała jest więc niekompletna w zakresie realizacji przesłanek określonych w przepisie kompetencyjnym co stanowi niewypełnienie dyspozycji tego przepisu. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator uznając, że wskazane wyżej uchybienia są istotne, wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz nieobciążanie kosztami postępowania sądowego. Zdaniem organu, pojęcia "udział" i "uczestnictwo", ustawodawca używa w ustawie zamiennie. Oba te pojęcia w języku potocznym i prawnym są w tym kontekście synonimiczne i nie zmieniają istoty normy ustawowej. Strażak ratownik OSP "uczestniczy" w działaniu poprzez swój "udział" w nim, oba określenia odnoszą się do tego samego stanu faktycznego, tj. zaangażowania w czasie trwania akcji/szkolenia/ćwiczenia. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi podniesiono, że sformułowanie "od zgłoszenia wyjazdu" jest równoważne "od momentu zgłoszenia gotowości do wyjazdu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.o.s.p., ponieważ zgłoszenie wyjazdu jest jednocześnie zgłoszeniem gotowości do realizacji zadań. Również brak sformułowania "bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny" nie powoduje niekompletności uchwały, gdyż wynika to wprost z brzmienia art. 15 ust. 2 o.o.s.p. ("za każdą rozpoczętą godzinę") i nie wymaga powtórzenia w treści uchwały, rada gminy nie może uchwałą modyfikować ani wyłączać tej zasady. Podkreślono, że w praktyce naliczania ekwiwalentu Gmina stosuje się do literalnego brzmienia ustawy, co potwierdza dotychczasowa praktyka rozliczeń w OSP na terenie Gminy. W związku z powyższym, w opinii organu, zarzuty skargi są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w ustawie o samorządzie gminnym ("u.s.g.") zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25). Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa u.o.s.p. w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. akt III SA/Łd 48/25, wyrok NSA z 13 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 2588/22, dostępne jw.). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile jednak dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, o tyle powinno to być przytoczenie wierne, bez żadnej modyfikacji. Tymczasem w § 1 Rada Gminy Tuczępy określając sposób naliczania ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, wskazała: "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej", pomijając, że ustawowa regulacja w tym zakresie brzmi: "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej(...), bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny" Nie można zatem mówić, że doszło do wiernego przytoczenia przepisu ustawy, to zaś może rodzić wątpliwość co do tego, czy przepis ten będzie identycznie interpretowany jak przepis ustawowy. Wskazane powyżej uchybienia stanowiły istotne naruszenie przepisów u.o.s.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości. Brak było bowiem możliwości wyeliminowania wyłącznie jego fragmentów, bez naruszenia istoty i sensu całej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.