II SA/Ke 60/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 listopada 2025 r. znak: SKO.PS-80/3605/1029/2025 w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 27 listopada 2025 r. znak: SKO.PS-80/3605/1029/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznania odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z 6 sierpnia 2025 r. znak: [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na dziecko: N. M. ur. [...] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 20 czerwca 2025 r., organ I instancji odmówił przyznania prawa do ww. zasiłku, z powodu braku ustalonego na dziecko świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. Organ odwoławczy przytoczył art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1283), zwanej dalej "ustawą" i podkreślił, że z oświadczenia odwołującej z 20 czerwca 2025 r. jednoznacznie wynika, że na córkę alimenty płaci jej ojciec, na mocy porozumienia, zobowiązany wywiązuje się z umowy w terminie i w pełnej wysokości. Zatem kwestia alimentacji dziecka nie jest uregulowana formalnie, zgodnie z wymogami art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. Powołując się na art. 24a ust. 4 ustawy, Kolegium zaznaczyło, że pismem z 23 czerwca 2025 r. (doręczonym 4 lipca 2025 r.) skarżąca została wezwana do przedłożenia dokumentów niezbędnych do pozytywnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. odpisu podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty świadczone na rzecz ww. dziecka lub odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, odpisu zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, zobowiązujących do alimentów na rzecz dziecka. Skarżąca nie przedłożyła ww. dokumentów. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie można skarżącej uznać za osobę samotnie wychowującą dziecko, a w konsekwencji uznać, aby miała ona podstawy do przyznania świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że przyznawane jej były zasiłki okresowe i celowe bez dokumentów wskazanych w piśmie z 23 czerwca 2025 r., Kolegium wskazało, że zasady przyznawania tych świadczeń określa ustawa o pomocy społecznej, która podlega odmiennym regulacjom niż ustawa o świadczeniach rodzinnych. W zakresie twierdzeń strony, że nie respektowano porozumienia z ojcem dziecka w przedmiocie alimentacji, Kolegium wskazało, że jeżeli organ stwierdził wystąpienie negatywnej przesłanki przyznania zasiłku rodzinnego, w postaci nieustalenia, na rzecz dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, to jest zobowiązany treścią art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy do wydania decyzji odmawiającej przyznania zarówno zasiłku rodzinnego, jak i dodatków do tego zasiłku. Dodało, że stosownie do art. 8 ust. 6 ustawy, do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że dodatki do zasiłku rodzinnego mogą zostać przyznane jedynie w sytuacji przyznania osobie wnioskującej prawa do tego zasiłku. A zatem z uwagi na fakt, że skarżąca nie przedłożyła wymaganych w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy dokumentów, nie przysługuje jej zasiłek rodzinny, a co za tym idzie dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Co do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 35 § 3 k.p.a. tj. termin wydania kwestionowanej decyzji, Kolegium wskazało, że pismem z 27 listopada 2025 r. wystąpiło do organu o ustosunkowanie się do tego zarzutu, a po otrzymaniu jego stanowiska wyda stosowne rozstrzygnięcie w powyższym zakresie. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z jej wnioskiem z 20 czerwca 2025 r., tj. do przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla córki N. M. na okres zasiłkowy 2024/2025. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: . art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnej i całościowej oceny materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy; . art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania przyczyn, z powodu których zalegającym w aktach sprawy dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; . rozstrzygnięcie sprawy niezgodne z celami przepisów, dla których zostały one utworzone, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez co doszło do naruszenia interesu prawnego małoletniej N. M., której ze względu na stan faktyczny sprawy świadczenie według przepisów się należy; . punktu 17a) ustawy poprzez zastosowanie własnej definicji osoby samotnie wychowującej dziecko sprzecznej z definicją zawartą w ustawie, a poprzez to postawienie wymogu posiadania wyroku sądu w sprawie alimentów jako czynnika niezbędnego do uzyskania statusu osoby samotnie wychowującej dziecko; . niezbadanie spełniania kryteriów koniecznych do uzyskania zasiłku rodzinnego, w szczególności kryterium dochodowego uregulowanego w art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że ustawodawca ustanowił regulację, aby wnioskodawcy nie sięgali w pierwszym rzędzie po pomoc na dziecko od Państwa, lecz do zobowiązanych do łożenia na dziecko w postaci alimentacji. Jej zdaniem, organ nie wziął pod uwagę, że ww. cel został faktycznie spełniony, mimo braku wyroku alimentacyjnego. Sam organ podkreślił, że z oświadczenia odwołującej z 20 czerwca 2025 r. jednoznacznie wynika, że na córkę N. M. alimenty płaci jej ojciec, na mocy porozumienia zobowiązany wywiązuje się z umowy w terminie i w pełnej wysokości. Organ pominął przy tym, że utrwalona okoliczność płacenia alimentów w terminie i w pełnej wysokości wynika nie tylko z tego oświadczenia, lecz w szczególności z dowodu z dokumentów w postaci wyciągów z konta bankowego strony zalegających w aktach postępowania. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okolicznością udowodnioną także według organu jest okoliczność, że alimenty na dziecko są płacone regularnie od lat, w terminie i pełnej wysokości. Nie ma więc najmniejszego powodu, aby uzyskiwać wyrok sądu, który ma jedynie charakter deklaratoryjny. Faktem jest, jak wskazała skarżąca, że w niniejszym przypadku okoliczność płacenia alimentów ma charakter konstytutywny, czyli ma większe znaczenie niż potencjalny wyrok sądu. Płacenie alimentów zawsze w terminie i pełnej wysokości potwierdzają fakty, a nie jedynie to, do czego mógłby zostać zobowiązany ojciec dziecka na mocy wyroku. Zdaniem skarżącej, absolutnie chybionym twierdzeniem organu jest okoliczność, że brak przedłożenia wyroku alimentacyjnego, ugody sądowej lub innego tytułu wykonawczego zatwierdzonego przez sąd pozwala na stwierdzenie, że nie można odwołującej się uznać za osobę samotnie wychowującą dziecko - N. M. - a w konsekwencji uznać, by strona miała podstawy do przyznania świadczeń rodzinnych tj. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. To stwierdzenie organu przeczy nie tylko treści art. 80 k.p.a., gdyż fakt alimentacji zobowiązanego na córkę wynika z innej okoliczności niż wyrok sądu. Przy tym nie można nie uznać, że ta okoliczność nie została w inny sposób udowodniona. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie sądowej 9 kwietnia 2026 r. skarżąca poparła skargę i powołała się na wyrok TK z dnia 13 maja 2014 r. sygn. SK 61/13 oraz powołany w nim pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale III CZP 85/13 z dnia 4 grudnia 2013 r. dotyczący możliwości wykazania prawa do alimentów w drodze umowy pomiędzy małżonkami per facta concludenta, tj. bez potrzeby uzyskiwania wyroku sądu powszechnego alimentacyjnego lub ugody zawartej przed takim sądem. Ponadto powołała się na analogiczny pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z dnia 25 maja 2017 r. sygn. III UZP 2/17. Podniosła, że organ nie uwzględnił jej trudnej sytuacji majątkowej a także tego, że fakt dobrowolnego płacenia alimentów nie wynika tylko z jej oświadczenia, ale również z dowodów z dokumentów. Złożyła do akt historię jej rachunku bankowego celem wykazania, że alimenty były dobrowolnie płacone w 2025 r. i 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpatrując niniejszą sprawę w powyżej zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 20 czerwca 2025 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z tytułu opieki nad dzieckiem, stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl przepisu art. 4 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku przysługuje między innymi: rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 ustawy). Do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego (art. 8 pkt 6 u.ś.r.). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma także przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r., gdzie zawarta została definicja legalna pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko". Zgodnie z tym przepisem, osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Ponadto art. 7 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy stanowi, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli: osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka, e) dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. W przepisie tym ustawodawca przewidział jedną z sytuacji, których zaistnienie wyłącza prawo do zasiłku rodzinnego. Jest to tzw. przesłanka negatywna, której zaistnienie powoduje konieczność wydania decyzji odmownej w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego przez organ orzekający, choćby nawet były spełnione tzw. przesłanki pozytywne, np. kryterium dochodowe czy kryterium wieku dziecka. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że skarżąca jest matką N. M.. Ojciec dziecka uiszcza do rąk skarżącej (na jej rachunek bankowy) na rzecz dziecka comiesięcznie kwotę pieniężną (przelewami bankowymi), ostatnio w wysokości po 1500 zł. Z wyjaśnień strony wynika, że przelewane środki pieniężne to alimenty na dziecko płacone przez jej ojca. Niesporne jest także, że skarżąca nie występowała na drogę sądową przeciwko ojcu dziecka o zasądzenie alimentów, ponieważ łoży on dobrowolnie i regularnie na utrzymanie córki. Jak wynika z akt sprawy, skarżącej nie zostało więc ustalone przez sąd, na rzecz dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. Przy czym podkreślić należy, że zawarta między rodzicami nieformalna umowa o dobrowolnym płaceniu alimentów przez jedno z rodziców dziecka nie ma mocy ugody zawartej przed sądem. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do tego, aby zasiłek rodzinny przyznawany był dopiero po wyczerpaniu drogi sądowej o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców. Ustawodawca przyjął, że to rodzice w pierwszej kolejności powinni łożyć na utrzymanie dziecka i o zasiłek rodzinny na podstawie powołanej ustawy można ubiegać się tylko wtedy, gdy sąd rodzinny ustali wysokość alimentów lub prawomocnym wyrokiem uzna, że z jakichś powodów nie jest uzasadnione zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców i powództwo o alimenty oddali. Dopiero w tej sytuacji sytuacja dochodowa opiekuna dziecka może zostać wiarygodnie oceniona z uwzględnieniem ustawowego kryterium dochodowego. Zasiłki rodzinne są formą pomocy państwa dla rodzin i mogą być przyznane dopiero wtedy, gdy rodzice nie mogą sami zaspokoić potrzeb bytowych swoich dzieci (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 329/16, lex nr 2456054). Powołany wyżej wymóg z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.ś.r. funkcjonuje w systemie prawnym od wielu lat i jego zgodność z Konstytucją RP nie została podważona. Wykładnia językowa analizowanej normy prawnej nie rodzi żadnych wątpliwości, osoba samotnie wychowująca dziecko musi wystąpić na drogę formalnoprawną (sądową lub mediacyjną) o przyznanie świadczenia alimentacyjnego na to dziecko od drugiego rodzica. Wyrok sądowy rozstrzygający spór o alimenty bądź ugoda dotycząca alimentów zatwierdzona przez sąd stanowią obiektywne, bo urzędowe potwierdzenie podjęcia próby uzyskania środków na utrzymanie dziecka najpierw od drugiego rodzica nie zaś od państwa. W skrajnych przypadkach – przy braku powyższego wymogu i dopuszczeniu możliwości zawierania nieformalnych umów między rodzicami o alimenty – mogłoby dochodzić do nadużyć, w których porozumieni rodzice zachowywaliby jedynie pozory płaconych alimentów zgodnie z taką umową, a w rzeczywistości ich działania zmierzałyby wyłącznie do uzyskania świadczeń rodzinnych. Przyjęte, a kwestionowane przez skarżącą rozwiązanie prawne, jeśli nie zapobiegnie, to przynajmniej istotnie wpłynie na wykluczenie sytuacji nadużywania prawa. Chodzi o to, aby rodzice wypełniali swoje obowiązki względem dzieci wynikające z władzy rodzicielskiej i aby realizacja tych obowiązków nie następowała kosztem innych członków społeczeństwa wówczas, gdy nie jest to niezbędne. W tej sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej [...] wnioskowanego świadczenia rodzinnego i dodatku do tego świadczenia. Organy administracji nie naruszyły przepisów prawa powołanych w skardze w takim stopniu, aby wymagało to uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Złożonym przez skarżącą do akt dowodom organ po prostu nie przypisały takiego znaczenia prawnego, jakie oczekiwała strona. Z kolei przywołane na rozprawie przez skarżącą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego wydane zostały na gruncie przepisów innych ustaw. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.