I OSK 583/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 676/24 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 lipca 2024 r., znak SKO.4114.240.2024 w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M.G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 676/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 lipca 2024 r., znak SKO.4114.240.2024 w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 31 maja 2024 r., znak SOCII.5110.020431.2023.035393.000002.2024. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 21 czerwca 2023 r. orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności dla K.G., w wysokości 215,84 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2026 r. Decyzją z 21 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił własną decyzję z 21 czerwca 2023 r. orzekając o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2024 r. Następnie decyzją z 31 maja 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił własną ostateczną decyzję z 21 czerwca 2023 r., zmienioną decyzją z 23 stycznia 2024 r. w ten sposób, że orzekł o: I. przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dla dziecka K.G. w wysokości 215,84 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r.; II. odmowie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dla dziecka K.G., w okresie od 1 maja 2024 r. Świadczenia za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. zostały wypłacone na mocy decyzji zmienianej. W uzasadnieniu decyzji Prezydent powołał się na art. 16 ust. 5 i art. 3 pkt 7 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 323, dalej: u.ś.r.) i wyjaśnił, że 28 maja 2024 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wpłynęła informacja z Centralnego Zarządu Służby Więziennej Biuro Ewidencji, z której wynika, że od 2 kwietnia 2024 r. K.G. został zatrzymany, a od 5 kwietnia 2024 r. przebywa w jednostce penitencjarnej jako tymczasowo aresztowany. Wobec powyższego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje od 1 maja 2024 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w oparciu o art. 32 u.ś.r. można zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Ponieważ w sprawie ustalono, że osoba, na którą przyznano świadczenie, 5 kwietnia 2024 r. została osadzona w jednostce penitencjarnej, zaistniała okoliczność mająca wpływ na prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 5 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, do której zgodnie z art. 3 pkt 7 u.ś.r. zalicza się areszt śledczy. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem niepodzielnym, w związku z tym nie przysługuje osobie uprawnionej od 1 maja 2024 r. W sprawie - zdaniem Kolegium - zaistniała przesłanka (wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń), która obligowała organ do zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, bowiem uprawniony utracił prawo do jego pobierania. Jednocześnie Kolegium nadmieniło, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca opisała obszernie problemy zdrowotne niepełnosprawnego w stopniu znacznym wnuka i wniosła o przychylne załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. skarżąca oświadczyła, że wnuk wyszedł z aresztu 13 sierpnia 2024 r. Skarżąca wystąpiła ponownie o przyznanie świadczenia po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności w listopadzie 2024 r., jednak organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta nie została zaskarżona odwołaniem. Na rozprawie Sąd I instancji oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnuka skarżącej z 20 listopada 2024 r. na okoliczność stanu jego zdrowia. Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wskazał, że nastąpiło ono z innych przyczyn, niż podnoszone przez skarżącą. Sąd I instancji wyjaśnił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie i stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie trybu zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, jednak brak jest podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną - ex tunc. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie był uprawniony o zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony, za który świadczenie zostało wypłacone. Modyfikacja okresu, na który uprzednio przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny (od 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2024 r.), poprzez jego skrócenie (od 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r.) w sytuacji, gdy okres ten już upłynął i jednoczesna odmowa przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 maja 2024 r., a więc również za miniony okres, jest niedopuszczalna na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. We wskazanym trybie organ mógł odmówić stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej bądź uchylić decyzję przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny z mocą od daty wydania decyzji. Natomiast okres od 1 maja 2024 r. do 31 maja 2024 r., w którym - zdaniem organu - skarżącej nie przysługiwało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, należało rozpatrywać w kategoriach art. 30 u.ś.r., który definiuje przesłanki materialnoprawne uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie powiadomił skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a o toczącym się postępowaniu skarżąca dowiedziała się dopiero w momencie odebrania decyzji organu pierwszej instancji. W toku kontrolowanego postępowania, na żadnym jego etapie nie zapewniono skarżącej możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej Kolegium wniosło alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 7 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię w kontekście systemowym i celowościowym sprowadzającą się do konstatacji, że: 1. w sprawie mamy do czynienia ze zmianą decyzji ostatecznej ze skutkiem ex tunc, podczas gdy rozstrzygnięcie przez organ w decyzji wydanej w maju 2024 r. o prawie do świadczenia właśnie za ten miesiąc (biorąc pod uwagę, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem niepodzielnym w tym znaczeniu, że jest wypłacany za pełny miesiąc "z góry" przed końcem miesiąca) nie wskazuje aby organ wydał decyzję z mocą wsteczną; 2. nie jest możliwe wydanie decyzji o zmianie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i orzeczenie o odmowie jego przyznania na okres świadczeniowy, który nadal trwa mając na względzie charakter tej decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, podczas gdy: - po pierwsze, nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie normy art. 32 u.ś.r. ma wyłącznie charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany potwierdzający odpadnięcie podstawy do przyznania świadczeń, a ustawodawca jasno określił jakie są przesłanki wydania decyzji zmieniającej, - po drugie, nawet sam charakter decyzji konstytutywnej nie wyklucza zmiany decyzji nawet ze skutkiem ex tunc w sytuacji, gdy w trakcie trwania okresu świadczeniowego odpadła następczo podstawa przyznania świadczenia, gdyż nawet decyzja konstytutywna może działać z mocą wsteczną, - po trzecie, sam okres zasiłkowy, na jaki było przyznane świadczenie nie dobiegł końca w chwili rozstrzygania sprawy przez organ, a zmiana stanu faktycznego w postaci umieszczenia w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie uzasadniała potrzebę wydania decyzji zmieniającej w szczególności, gdy organ uzyskał informacje od Centralnego Zarządu Służby Więziennej Biura Ewidencji o zatrzymaniu beneficjenta świadczenia, co uzasadniało konieczność ustalenia zakresu świadczeń w drodze decyzji administracyjnej nawet za okres częściowo już skonsumowany i co jest zgodnie z zasadami ekonomiki proceduralnej i w interesie strony, która w ten sposób uzyskuje pełną informacje od kiedy świadczenie jej nie przysługuje, - po czwarte, nawet wprowadzenie w ustawie instytucji uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu w trybie art. 30 u.ś.r. nie oznacza, że organ administracji nie może wydać decyzji zmieniającej prawo do świadczeń w nadal trwającym okresie świadczeniowym ze skutkiem ex tunc, gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, który był podstawą ich przyznania bowiem to w postępowaniu na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ bada przesłankę pojawienia się w sprawie "innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń" i uzasadnia ich wystąpienie a nie w postępowaniu na gruncie art. 30 u.ś.r. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego ani istotne naruszenie przepisów postępowania, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji normy prawa materialnego i przepisów postępowania opisanych w cz. Il pkt 2 lit. b) - c) niniejszej skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ naruszając obowiązki informacyjne wobec strony w szczególności przez brak zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania z urzędu, naruszył przepisy postępowania w stopniu istotnym, który mógłby mieć wpływ na treść decyzji w sprawie, podczas gdy uchybienie to pozostawało bez wpływu na zakres postępowania dowodowego opartego na okoliczności bezspornej jaką jest ustalenie, że beneficjent świadczenia od dnia 5 kwietnia 2024 r. przebywał w areszcie śledczym, a zatem uchybienie to nie mogło in fine rzutować na treść rozstrzygnięcia, bowiem nie wpłynęło na możliwość obrony przez stronę jej praw; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań jak i schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia i związanie organów nietrafną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego procedowania sprawy, podczas gdy Kolegium nie uchybiło żadnym przepisom prowadząc czynności adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego i treści norm materialnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jak i naruszenie przepisów postępowania. Zarzutem naruszenia prawa materialnego objęto wykładnię przepisu art. 32 ust. 1 u.ś.r. w powiązaniu z przepisami art.16 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 7 u.ś.r., kwestionując rozstrzygnięcie Sądu uznającego, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji przyznającej świadczenie, organ administracji nie może wydać decyzji zmieniającej prawo do świadczeń za okres już miniony. Rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji oraz jej skutków, a zatem udzielenie odpowiedzi, czy w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest możliwa zmiana decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną ma zasadnicze znaczenie dla oceny ewentualnych uchybień o charakterze procesowym, dlatego też, skoro zaistniał spór w zakresie wykładni prawa materialnego, zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Ustawodawca w przepisie tym założył, że zastosowanie ww. przepisu nie wymaga zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła ona prawa do świadczenia rodzinnego. Oznacza to, że do zmiany takiej, także niekorzystnej, dochodzi bez zgody strony, przy zaistnieniu przesłanek mających wpływ na ustalone świadczenie. Organ ma zatem uprawnienie a zarazem obowiązek wynikający z obowiązku działania w granicach prawa, uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym strony, które wpływają na uprawnienie do świadczenia lub jego wysokość. Bez wątpienia stan faktyczny sprawy potwierdza, że wnuk skarżącej, który był beneficjentem świadczenie, w toku jego pobierania został osadzony od dnia 5 kwietnia 2024 r. w areszcie śledczym. W myśl art. 16 ust. 5 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W sprawie zaistniała tym samym negatywna przesłanka do przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydanym wyroku stanął na stanowisku, że utrwalony jest pogląd sądów administracyjnych, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a w konsekwencji nie jest możliwe dokonanie zmiany w sferze uprawnień podmiotu z mocą wsteczną, od daty zaistnienia okoliczności uzasadniającej zmianę decyzji. Zasadniczo decyzje konstytutywne wywołują skutki ex nunc i w istocie istnieje szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które przyjmują, że nie ma podstaw do odstąpienia od tej reguły w przypadku oceny decyzji wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Stanowisko to jest dość często prezentowane i uzasadniane tym, że zmiana lub uchylenie dotychczasowych stosunków prawnych następuje z mocy samej decyzji, stąd też skutki te mogą powstać na przyszłość (ex nunc). Takie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, którego zdaniem brak jest podstaw aby w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylać lub zmieniać pierwotną decyzje z mocą wsteczną (ex tunc), natomiast ze względu na powszechnie obowiązującą w polskim prawie zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie stanowić. Stanowisko takie nie jest jednak prezentowane jednolicie. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że " Jednym z najbardziej "wrażliwych" aspektów towarzyszących podejmowaniu decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest wskazanie konsekwencji przysługiwania takim decyzjom atrybutu konstytutywności. O ile jednak tego rodzaju kwalifikacja nie budzi wątpliwości, to ciągle dają o sobie znać problemy związane z praktycznym przebiegiem tego atrybutu. Okazuje się bowiem, że nie w każdym przypadku powinno się w tym zakresie stosować klasyczną formułę, tj. taką, według której akty administracyjne zasługujące na zaliczenie do konstytutywnych wywołują skutki ex nunc. W tym kontekście warto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyciągnięto zbyt daleko idący wniosek, iż akt taki nie może (w żadnym przypadku) wywoływać wstecz skutków prawnych. Uznać należy, że takie stanowisko nie ma dostatecznego uzasadnienia we wskazanych przez ustawodawcę okolicznościach, których wystąpienie stanowi podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji uprawniającej. Zmiana sytuacji prawnej lub faktycznej mająca wpływ na istnienie prawa do świadczenia rodzinnego lub jego wysokość powinna być bowiem uwzględniona od momentu jej wystąpienia (jeśli przepis prawa nie stanowi inaczej – zob. np. art. 24 ust. 7 u.ś.r.), niezależnie od tego, czy jest ona korzystna czy nie dla strony (nie można uznać, że moment ich zaistnienia nie ma żadnej doniosłości prawnej przy załatwianiu sprawy zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego, gdyż takie stanowisko stoi w sprzeczności z ratio legis przepisów normujących przesłanki przyznania poszczególnych świadczeń rodzinnych)" – zob. P. Lisowski, A. Ostapski [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2023, art. 32. Podobne stanowisko przyjmowane jest przez judykaturę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r., I OSK 855/16 stwierdził: "w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek – ex tunc czy ex nunc – ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast.). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiSA; A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151)" 287. Jakkolwiek zatem co do zasady decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, to nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Podobnie w wyroku NSA z dnia 1 1 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2286/21 wskazano, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest niezasadny. W sytuacji, gdy kasator upatrywał naruszenia tego przepisu w tym, że uchylenie lub zmiana decyzji na gruncie tej ustawy nie może nastąpić z mocą wsteczną, sąd wskazał, że decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 tej ustawy wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Podobnie, na temat charakteru i skutków decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która zawiera zbieżną regulację w stosunku do art. 32 ust. 1 u.ś.r., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 2638/20 wskazując, że norma zawarta w art. 106 ust. 5 u.p.s. wyraźnie wiąże konieczność ingerencji w treść ukształtowanego stosunku prawnego z zajściem określonego stanu prawnego lub faktycznego, w tym w szczególności ze zmianą sytuacji dochodowej strony. Nie można zatem zgodzić się z taką wykładnią art. 106 ust. 5 u.p.s., która moment zmian sytuacji prawnej i faktycznej wskazanej w owym przepisie uznawałaby za prawnie indyferentny. Pomijanie powyższych elementów dyspozycji tego przepisu kłóciłoby się z wyrażoną w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 u.p.s. generalną zasadą, że pomoc społeczna, stanowiąc element polityki społecznej państwa, winna być stosowana wyłącznie w czasie i zakresie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar owej pomocy winny być zatem uwzględnione od momentu ich wystąpienia. Za trafne sąd uznał stanowisko, że zmiana decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej winna wywołać skutek prawny od tych dat, w których następowały kolejne zmiany sytuacji dochodowej skarżącego. Okoliczność, że owe zmiany miały miejsce przed datą wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji zmieniającej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 388/22). Przyjmując argumentację prezentowaną w powołanych rozstrzygnięciach, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 u.ś.r. w wyniku błędnej wykładni, wykluczającej możliwość wydania decyzji modyfikującej okres zasiłkowy, z uwzględnieniem zmiany w sytuacji faktycznej. Nabycie prawa do poszczególnych świadczeń rodzinnych uzależnione jest od spełnienia określonych pozytywnych przesłanek ustawowych i nie występowania negatywnych przesłanek w dacie wydawania decyzji o nabyciu tego prawa. Jednak zachowanie nabytego prawa do świadczeń rodzinnych, przez cały okres czasu na jaki zostało przyznane, uzależnione jest od niewystąpienia wskazanych w ustawie okoliczności, zaistnienie których powoduje konieczność weryfikacji ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia rodzinnego. Rozwiązanie przyjęte w art. 32 ust. 1 u.ś.r., pozwalające organowi bez zgody strony na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia rodzinnego jest konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę modelu korzystania z prawa do świadczeń rodzinnych, który adresowany jest tylko do osób spełniających nie tylko w dacie przyznania określone przesłanki ustawowe, ale w stosunku do których w czasie korzystania ze świadczenia nie zaistnieją przesłanki powodujące wyłączenie prawa do świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 584/25). Za Sądem orzekającym w tej, analogicznej, sprawie należy powtórzyć, że powoływana przez Sąd I instancji zasada lex retro non agit jest regulacją ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071). Omawiana zasada powoduje, że do zdarzeń prawnych stosuje się te przepisy prawa, które obowiązują w chwili ich zaistnienia. Natomiast nowelizacje przepisów prawa, które miały miejsce już po zaistnieniu określonych zdarzeń nie powinny oddziaływać na ich ocenę prawną. Wskazuje się przy tym, że wyjątki od zasady niedziałania prawa wstecz są możliwe jedynie w tych przypadkach, gdy nowelizacja wprost przewiduje takie rozwiązanie, bądź też gdy powyższe jednoznacznie wynika z jej celu. Jednocześnie nowe prawo nie może prowadzić do formułowania odmiennych ocen prawnych tych zdarzeń, niż wynikające z treści przepisów prawa obowiązujących w czasie ich zajścia. Wymaga tego ochrona bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania podmiotów prawa do państwa, co m.in. nakazuje, aby ustalone już prawa i obowiązki tych podmiotów nie ulegały zmianom, zwłaszcza zmianom niekorzystnym. Natomiast w prawie administracyjnym brak jest takiej powszechnej zasady. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 marca 2020 r. sygn. akt I CSK 566/18, w prawie administracyjnym brak jest zaś jednolitej oraz precyzyjnej regulacji prawa międzyczasowego, które określałoby precyzyjnie zasady, jakie należy stosować w przypadku zmiany przepisów prawa. Zasady te ustalane są w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego na bazie utrwalonych reguł intertemporalnych innych dziedzin prawa, w szczególności prawa cywilnego oraz prawa karnego. Wyjściową zasadę dotyczącą rozstrzygania takiego rodzaju kwestii intertemporalnych stanowi zasada tempus regit actum, zalecająca oceniać skutki zdarzeń prawnych na podstawie przepisów obowiązujących w czasie, gdy zdarzenia te nastąpiły. Z powyższych uwag wynika istotny wniosek, że zasada lex retro non agit dotyczy tych sytuacji, gdy następuje nowelizacja przepisów prawa po zaistnieniu określonych zdarzeń. Stąd też w drugiej kolejności należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała taka sytuacja, nie miała bowiem miejsca nowelizacja przepisów prawa począwszy od wydania decyzji pierwotnej, tj. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi do wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Skoro w niniejszej sprawie nie były sporne okoliczności faktyczne, z których wynika, że z dniem 5 kwietnia 2024 r. wnuk skarżącej został osadzony w areszcie, a zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 16 ust. 5 u.ś.r.), którą stanowi, zgodnie z art. 3 pkt 7 u.ś.r. m.in. areszt śledczy bądź zakład karny, to zmiana decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 21 czerwca 2023 r.- zmienionej decyzją organu z 23 stycznia 2024 r. przez przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 czerwca 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2024 r., była prawidłowa. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, którego długość łączy się z uprawnieniem do korzystania ze świadczeń. Zmiany w sytuacji uprawnionego, czy to faktycznej, czy prawnej, mają wpływ na ustalone prawo (jego istnienie lub wysokość świadczenia) i zmiany te muszą być uwzględniane z chwilą ich zaistnienia. Przepis art. 24 u.ś.r. wskazuje sposób ustalania początku i końca okresu zasiłkowego, który uzależniony jest od konkretnych zdarzeń. Przyznanie konkretnych świadczeń rodzinnych związane jest z zaistnieniem określonych i ściśle wskazanych w ustawie zdarzeń, zatem w sprzeczności z celem ustawy byłoby twierdzenie, że zmiany sytuacji mającej wpływ na ustalenie prawa do świadczenia nie będą miały odzwierciedlenia w określeniu ram czasowych konkretnego świadczenia. Z tego względu nie można akceptować takiej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która co do zasady moment zmiany sytuacji prawnej i faktycznej uznawałaby za prawnie indyferentny. Stanowisko to znajduje poparcie także wśród komentatorów. Jak uznaje P. Rączka[w:] T. Brzezicki i in., Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 32; na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.ś.r. in fine. Ponownie za Sądem orzekającym w sprawie I OSK 584/25 należy powtórzyć, że w takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, wykluczenie możliwości wydania decyzji zmieniającej ze skutkiem od dnia zaistnienia tego zdarzenia, a tylko ze skutkiem na przyszłość, powodowałoby dalszą realizację świadczenia, co do którego wiadomo, że ma cechy świadczenia nienależnego. Możliwość późniejszego prowadzenia postępowania w sprawie świadczenia nienależnie pobranego nie może ograniczać zmiany decyzji, a ponadto prowadziłoby to do nieracjonalnego skutku. Nadto, w sytuacji, gdy zdarzenie stanowiące podstawę do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia rodzinnego nie ma charakteru trwałego tylko czasowe i przemijające, wydanie decyzji zmieniającej mogłoby w praktyce okazać się niemożliwe. W tych okolicznościach zasadność zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował uznanie przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu oraz wskazał na wadliwość uzasadnienia wyroku objawiającą się w schematyzmie, niespójności oraz nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania. Uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie wymaga zgody strony, zgody strony nie wymaga także decyzja zmieniająca niezależnie, czy miałaby być korzystna czy niekorzystna dla strony, dlatego też uchybienie mającym zastosowanie w postępowaniu przepisom k.p.a. w zakresie obowiązku informacyjnego, w tym poinformowaniu o wszczęciu postępowania, nie stanowiło uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Z racji uchylenia zaskarżonego wyroku, nie mają znaczenia w nim zawarte wskazania co do dalszego postępowania. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasługujący na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.153 p.p.s.a. Podkreślenia jednak wymaga, że wobec decyzji organu, ustalającej prawo do zasiłku do dnia 30 kwietnia 2024 r. (i odmowie przyznania tego prawa od dnia 1 maja 2024 r.), zakres wskazań Sądu I instancji, dotyczący braku możliwości zmiany decyzji pierwotnej, nie mógłby zostać zrealizowany, decyzja ta już wygasła. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W zakresie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 207 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie drugim wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.