II SA/Ke 491/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 19 lipca 2022 r. znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia A. W. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z 4 marca 2022 r. znak: [...], ustalające na kwotę [...]zł koszty postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie K. Z. gm. G. oznaczonych w ewid. gruntów i budynków jako działki nr 381, [...], [...], [...], [...] zakończonego decyzją z 18 lutego 2022 r. znak: [...] i zobowiązujące do uiszczenia tych kosztów A. W. właścicielkę działek nr [...], [...], [...], [...] w kwocie [...]zł oraz J. i W. małż. K. właścicieli działek nr [...] solidarnie w kwocie [...]zł oraz określające sposób i termin zapłaty ustalonych kosztów. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium, powołując się na treść art. 29 ust. 1 i 3, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 2 pkt 1-2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) dalej jako "p.g.k.", wyjaśniło, że ustawa ta nie zawiera regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 k.p.a. Organ wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie, ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i obciąża ją tymi kosztami. Organ odwoławczy powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 5/06 i wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się z wniosku A. W. właścicielki nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym K. o rozgraniczenie z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność W. i J. małż. K. Z akt sprawy wynika, że w toku tego postępowania decyzją z 18 lutego 2022 r. Wójt Gminy G. umorzył w trybie art. 34 ust. 2 p.g.k. postępowanie w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w K.. Decyzja ta stała się ostateczna 18 marca 2022 r. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy G. był zatem uprawniony do obciążenia skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ zarówno w jej interesie, jak i małż. Krawczyk leżało ustalenie granicy sąsiadujących nieruchomości. Organ podkreślił, że niewątpliwie byli oni stronami tego postępowania, jak również, że istnieje spór co do przebiegu tej granicy. Kolegium wyjaśniło, że wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów dotyczy tylko tych kosztów, które zostały poniesione przez organ w interesie strony, a które nie wynikają z ustawowego obowiązku organów. Niewątpliwie kosztami takimi są koszty postępowania rozgraniczeniowego, a warunkiem wydania postanowienia w przedmiocie tych kosztów jest wykazanie przez organ faktu ich poniesienia. W aktach niniejszej sprawy znajduje się upoważnienie dla geodety S. W. do wykonania czynności ustalenie przebiegu granicy, umowa z ww. geodetę wraz z aneksami do niej, wystawiona przez geodetę faktura na kwotę [...]zł brutto oraz dowód zapłaty tej faktury. Kolegium oceniło zatem, że zasadnie organ pierwszej instancji koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...]zł rozdzielił na dwie strony sporu, czyli połową obciążył wnioskodawczynię - A. W., zaś połową na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej solidarnie W. i J. małż. K. Kolegium wyjaśniło, że stanowisko NSA zawarte w uchwale sygn. akt I OPS [...] nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 p.g.k.). Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron tego postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że na tym etapie postępowania organ nie dokonuje oceny prawidłowości działań geodety i dodało, że dokumentacja dotycząca prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem nieruchomości została przyjęta przez Starostę Kieleckiego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 1 lutego 2022 r. za nr [...] Nadto przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy rozgraniczenia sądowi rejonowemu, Wójt Gminy G. miał obowiązek zbadać przedłożoną przez geodetę dokumentację. Z pisma Wójta z 10 stycznia 2022 r. wynika, że uznał tę dokumentację za wystarczającą do wydania decyzji. W kwestii zaś Geoportalu Kolegium wskazało, że mapy w nim zamieszczone mają wyłącznie charakter poglądowy. Z kolei rozpatrywanie skarg i interwencji na działanie geodetów uprawnionych oraz przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii należy w myśl art. 7b ust. 1 p.g.k. do zadań Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Końcowo Kolegium wskazało, że zarówno w stadium administracyjnym, jak i sądowym koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. w częściach równych. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. W., podnosząc zarzuty dotyczące przeprowadzenia przez Kolegium postępowania z naruszeniem przepisów prawa, bez zbadania dowodów, jej argumentów oraz bez uwzględnienia podstawowych faktów. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie zweryfikowało działań geodety w odniesieniu do zasad obowiązujących w zawodzie, map, dokumentów i pracy, która nie została wykonana. Podniosła, że w konsekwencji wadliwych czynności geodety sprawa trafiła do sądu rejonowego, ponieważ "rozgraniczenia de facto nie było". Nadto skarżąca zarzuciła Kolegium nierozpatrzenie meritum sprawy. Wskazała, że organ zlekceważył podniesione przez nią argumenty i dowody, bezkrytycznie potwierdzając i popierając stanowisko Wójta. Dalej wskazała, że wbrew aktowi notarialnemu i dokumentacji znajdującej się w zasobach geodezyjno-kartograficznych, geodeta oparł się na "sfałszowanym w Starostwie jednym protokole". Zdaniem skarżącej, postępowanie rozgraniczeniowe jest w świetle prawa nieważne. Skarżąca zarzuciła również brak wykonania przez geodetę działań z zakresu rozgraniczenia, co w jej ocenie oznacza, że wynagrodzenie jest bezzasadne i nienależne. Zdaniem skarżącej, wobec niedopełnienia obowiązków i świadomego ich zaniechania przez geodetę, postanowienie Wójta jest błędne, bezpodstawne i stronnicze, gdyż czynności rozgraniczeniowe nie zostały wykonane. Tym samym skarżąca za bezzasadne uważa stanowisko Kolegium, które popiera rozstrzygnięcie Wójta. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych. Z materiału dowodowego zebranego w kontrolowanej sprawie wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr 381, [...], [...], [...], 382 i 427 położonymi w miejscowości K. Z., gm. G. zostało wszczęte na wniosek skarżącej z 15 lutego 2021 r. (k. 8 akt adm.). Działki nr 381, [...], [...], [...] stanowią własność A. W. (wypis z rejestru gruntów - k. 6 akt adm.), natomiast działki nr [...] stanowią własność J. i W. małż. K. (wypis z rejestru gruntów - k. 2 i 3 akt adm.). Decyzją z 18 lutego 2022 r. znak: [...] Wójt Gminy G. na podstawie m.in. art. 34 ust. 2 p.g.k. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w K.. Dokumentacja opracowana w wyniku prac geodezyjnych została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Starostę Kieleckiego (k. 39 - 46 akt adm.). Za wykonane czynności związane z rozgraniczeniem przedmiotowych nieruchomości, w tym przygotowanie dokumentacji rozgraniczeniowej Gmina G. uiściła wynagrodzenie wykonawcy prac geodezyjnych w kwocie [...]zł (bankowe potwierdzenie przelewu k. 57 akt adm.), na podstawie faktury nr [...]/2022 z 9 lutego 2022 r. (k. 47 akt adm.) wystawionej zgodnie z umową z 19 marca 2021 r. Nr [...] oraz aneksami do tej umowy (k. 19 akt adm.). Rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne obejmuje co do zasady dwa stadia postępowania: administracyjne i przed sądem powszechnym (art. 29-39 tej ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 3 p.g.k. rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz sądy - w wypadkach określonych w ustawie. Z mocy art. 30 ust. 1 p.g.k. organ przeprowadza rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 31 p.g.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 p.g.k.). Z kolei stosownie do art. 34 ust. 1 p.g.k., jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.k.). Podkreślić należy, że p.g.k. nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w związku z tym do ustalania wysokości tych kosztów oraz zasad obciążania nimi stron tego postępowania stosuje się przepisy k.p.a. tj. art. 262 - 265 tej ustawy. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Przy czym - zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. - jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 152 k.c., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W realiach kontrolowanej sprawy, Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów prawa, w szczególności art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. i właściwie je zastosowało. Koszty postępowania, na które składało się wynagrodzenie geodety upoważnionego do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych, poniesione zostały w interesie stron tego postępowania. Dlatego obowiązkiem ich uiszczenia zasadnie obciążono po połowie zarówno właściciela działek nr [...], [...] i [...], jak i solidarnie właścicieli działek nr [...] - A. W. w kwocie [...]zł oraz J. i W. małż. Krawczyk w kwocie [...]zł. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że są one nieuzasadnione. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie niniejszej Sąd nie kontroluje procedury wyłonienia wykonawcy prac geodezyjnych, którą regulują przepisy odrębne, prawidłowości postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w tym również decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W związku z powyższym eksponowane w skardze zarzuty odnoszące się do nieprawidłowego - zdaniem skarżącej - przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego oraz zastrzeżenia i uwagi do czynności geodety nie mogły być przez Sąd kontrolowane w niniejszej sprawie. Ponownie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie postanowienie wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia i zobowiązania do ich uiszczenia. Jedynie końcowo wyjaśnić należy, że w myśl art. 7b ust. 1 pkt 1 p.g.k. do zadań Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów tej ustawy, a w szczególności w zakresie zgodności wykonywania prac geodezyjnych z przepisami p.g.k. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.