II SA/Ke 422/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. W. i Ł. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 czerwca 2022 r. znak: SKO.IN-90/1493/37/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r., znak: SKO.IN-90/1493/37/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia I. W. i Ł. W., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 4 stycznia 2022 r., znak: WMK.I.6826.8.2021, o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 26 grudnia 2022 r. I. W. i Ł. W. wystąpili o wydanie, w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej "ustawa"), zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działek położonych w Ostrowcu Świętokrzyskim przy ul. T., nr ewid. [...], o łącznej pow. 0,0221 ha. Organ I instancji odmawiając wydania wnioskowanego zaświadczenia wskazał, że w granicach działek nr ewid. [...] znajduje się w części utwardzony chodnik z kostki betonowej służący jako dojazd, w pozostałej części teren zielony. Natomiast działka nr ewid. [...] znajduje się w ogrodzeniu sąsiedniej działki nr [...], położonej przy ul. T. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, stanowiącej własność I. W. i Ł. W . Wszystkie ww. działki ([...]) są ze sobą funkcjonalnie powiązane. Zgodnie ze stanowiskiem organu, możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnosić się może jednak, stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, jedynie do gruntu, który wraz gruntem pod budynkiem mieszkalnym ulega przekształceniu, nie zaś w sytuacji, gdy jedynie przylegają one w sposób funkcjonalny do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Z tego powodu nie zostały spełnione warunki do wydania żądanego zaświadczenia. W zażaleniu I. W. i Ł. W. zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 4 ustawy oraz art. 217 § 1 i 2 Kpa. Organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika wprost, że do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności konieczne jest zabudowanie danego gruntu budynkiem mieszkalnym, a niejako dodatkowo na gruncie, co do którego prawo użytkowania wieczystego ma ulec przekształceniu, mogą znajdować się garaże, obiekty budowlane umożliwiające racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego. Wnioskodawcy legitymują się prawem własności do działki nr [...], które nabyli jeszcze przed wejściem w życie omawianej ustawy. Wobec powyższego, nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do działek nr ewid. [...] w prawo własności. W konsekwencji, organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. W skardze do tut. Sądu I. W. i Ł. W. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu: – błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez przyjęcie, że wprowadzenie możliwości przekształcenia gruntów umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych odnosić się może jedynie do gruntu, który wraz z gruntem pod budynkiem ulega przekształceniu, nie odnosi się zaś do gruntów umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego posadowionego na gruncie do którego przysługuje prawo własności; – art. 4 ustawy poprzez stwierdzenie braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działek położonych w Ostrowcu o nr [...]; – art. 217 § 1 i 2 Kpa poprzez stwierdzenie braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działek nr [...], pomimo złożenia wniosku i istnienia podstaw do jego wydania; – art. 138 w zw. z art. 144 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, w sytuacji gdy Kolegium winno spowodować wydanie zaświadczenia przez organ I instancji; Skarżący wnieśli o spowodowanie przez Sąd wydania stosownego zaświadczenia, które winno zostać wydane z urzędu. W uzasadnieniu powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 249/20 skarżący podnieśli, że działki sąsiednie należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości w przypadku, gdy na tych działkach posadowiony jest budynek mieszkalny. Rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. mają objąć wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe. Zdaniem skarżących, przyjęta przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 1 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równego traktowania i nieróżnicowania podmiotów posiadających te same cechy relewantne oraz celem ustawy, jakim było oddanie użytkownikom wieczystym prawa do nieruchomości, które użytkują w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Osoby posiadające jedynie prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym jest posadowiony budynek mieszkalny znalazłyby się w lepszej sytuacji niż osoby posiadające prawo własności gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym, gdyż w stosunku do użytkowników wieczystych nastąpiło przekształcenie ich prawa w prawo własności również w zakresie działek funkcjonalnie związanych z działką, na której znajduje się budynek mieszkalny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Odmawiając wydania skarżącym zaświadczenia organy zastosowały art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Na mocy powołanego przepisu, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W art. 1 ust. 2 ustawy określono jej zakres przedmiotowy przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Zgodnie z powołanym przepisem są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ustawodawca uznał za celowe, aby podstawę ujawnienia prawa własności stanowiło zaświadczenie potwierdzające to przekształcenie. W przypadku gruntów stanowiących własność samorządu terytorialnego, organem właściwym do wydania zaświadczenia jest wójt (burmistrz, prezydent), jak określa art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy. Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji, do postępowań przewidzianych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. w aspekcie procesowym zastosowanie znajduje tryb o jakim mowa w art. 217 i 218 Kpa. Postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony a organ, co do zasady, wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencyjnych i rejestracyjnych. Przepis art. 218 § 1 Kpa dopuszcza jednak możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o ile jest to niezbędne do wydania żądanego zaświadczenia. Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej analizy dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu i doszedł do trafnego wniosku o braku podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawców. Oceny możliwości przekształcenia dokonuje się na dzień 1 stycznia 2019 r. Poza sporem jest, że działki nr ewid. [...] w tej dacie nie były i nadal nie są zabudowane na cele mieszkaniowe. W granicach działek [...] znajduje się w części utwardzony chodnik z kostki betonowej służący jako dojazd, w pozostałej części teren zielony. Natomiast działka nr [...] znajduje się w ogrodzeniu sąsiedniej działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, stanowiącej własność skarżących jeszcze przed wejściem w życie ustawy o przekształceniu. Skarżący wywodzą, że działki nr 1[...] są funkcjonalnie połączone z działką nr [...], co uzasadnia spełnienie przesłanek ustawowych. Ustawa w art. 1 ust. 2 posługuje się pojęciem gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe definiując je jako nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, w których co najmniej połowa liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub te wymienione wyżej wraz z budynkami gospodarczymi, garażami innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Pojęcie nieruchomości nie zostało na gruncie tej ustawy zdefiniowane, Sięgając do definicji zawartej w art. 46 Kodeksu cywilnego, nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunty). Dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] - księga wieczysta nr [...]. Pierwsza pozostaje w użytkowaniu wieczystym a druga stanowi przedmiot własności. Z tego względu działki nr [...] oraz działka nr [...] nie mogły stanowić jednej nieruchomości, o czym świadczy inny stan prawny każdej z tych działek (użytkowanie wieczyste i własność). Prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste, co oznacza że stanowią odrębny przedmiot obrotu prawnego. W aspekcie art. 1 ust. 2 oraz art. 1a ustawy, bez znaczenia jest to, czy odrębna nieruchomość służy do obsługi innej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi. Istnienie takiej zależności nie stanowi wypełnienia przez nieruchomość niezabudowaną budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy, przesłanek dla przekształcenia w trybie ustawy. Oceny tej nie zmienia treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem użyty w tym przepisie zwrot "prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" odnosi się do budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, które znajdują się na tej samej nieruchomości, co budynki mieszkalne, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w analizowanej sprawie z uwagi na oddzielne księgi wieczyste dla działek o nr [...] oraz o nr [...]. Powyższą wykładnię przepisu potwierdza treść art. 1 ust. 5 ustawy, który stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w ust. 2, z dniem przekształcenia stają częścią składową tego gruntu (tj. gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe). Jeżeli więc obiekty i urządzenia budowlane znajdują się na nieruchomości odrębnej od nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy ww. obiekty i urządzenia umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, to brak jest podstaw do przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zajętych pod inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane. Nie są to bowiem grunty określone w art. 1 ust. 2 ustawy. Samo np. wybudowanie na nieruchomości budynku garażowego, czy też chodnika umożliwiającego prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2021 r., sygn. II SA/Gd 139/21). W tej sytuacji organy zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia żądanej treści. Celem ustawy jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Brzmienie przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Skoro na gruncie oddanym skarżącym w użytkowanie wieczystym, znajduje się wyłącznie droga stanowiąca dojazd do innej nieruchomości będącej własnością skarżących to nie są spełnione warunki dla przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.