II SA/Ke 386/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 4 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla dyrektora domu kultury postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej T. W. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

II SA/Ke 386/23 Uzasadnienie T. W. wniosła w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na zarządzenie nr 170/2023 Prezydenta Miasta Kielce z dnia 4 maja 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla Dyrektora Domu Kultury "Z." w Kielcach za lata 2008 – 2022. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego a to: - art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, § 6 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury, art. 29 § 1 pkt 3 w zw. z art. 13 Kodeksu Pracy w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 6 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury, art. 13 k.p., zarządzenia nr 349/2022 Prezydenta Miasta Kielce z 9 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia zasad wynagradzania dyrektorów samorządowych instytucji kultury Miasta Kielce oraz naruszenie przepisów postepowania, a to: - art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 w zw. z art. 18 § 3 Kodeksu pracy, art. 8 § 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz § 6 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury, a także naruszenie norm ustrojowych a to: - art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce nr [...] z dnia 4 maja 2023 r., dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Uzasadniając właściwość sądu administracyjnego w powyższej sprawie skarżąca wskazała, że kwestionowane zarządzenie jest innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem strony, interes prawny do złożonej skargi wynika z faktu pełnienia przez nią funkcji Dyrektora Instytucji Kultury – Dom Kultury "Z." w Kielcach na podstawie aktu powołania przez jej organizatora – Prezydenta Miasta Kielce, a następnie poprzez powierzenie jej pełnienia obowiązków Dyrektora tejże instytucji kultury, z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej "właściwość Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie wynika, z faktu, że skarga na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, mimo, że ma charakter personalny to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że w przedmiotowej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego, albowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem dotyczącym ustalenia składników wynagrodzenia pracowniczego osoby, dla której pracodawcą nie jest Prezydent Miasta Kielce. W opinii organu, wprawdzie zarządzenie jest podjęte w sprawie indywidualnej, jednakże nie ma charakteru publicznoprawnego, nie spełnia więc kryterium determinującego zakres dopuszczalności skargi na ten akt, którym jest właśnie kryterium "publicznoprawnego charakteru rozstrzygnięcia". W sytuacji niepodzielenia powyższego poglądu organ wniósł o oddalenie skargi wskazując merytoryczną argumentację przemawiającą za przyjęciem tego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest rozważenie, czy akt lub czynność podlegający zaskarżeniu dotyczy kognicji sądu administracyjnego. Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia, w świetle art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259. ze zm.),dalej p.p.s.a. Skarga będzie niedopuszczalna w sytuacji, gdy nie będzie spełniała warunków odnośnie do przedmiotu skargi, jej formy i treści. Skarżąca wywodzi, że zaskarżone zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia 4 maja 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla Dyrektora Domu Kultury "Z." w Kielcach za lata 2008 – 2022 stanowi inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co uzasadnia jego zaskarżenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 40) dalej: u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie mające za przedmiot ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego dla Dyrektora Domu Kultury "Z." w Kielcach za lata 2008 – 2022, nie jest zarządzeniem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a i 101 ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim zauważyć należy, że Dom Kultury "Z." jest samorządową instytucją kulturalną, której organizatorem jest Miasto Kielce, działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194). Zgodnie z § 6 Statutu, Dyrektora Z. powołuje Prezydent Miasta Kielce na okres od trzech do siedmiu lat, w trybie określonym w art. 15 i 16 Ustawy. Z art. 15 cyt. ustawy wynika, że Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. W sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy (art. 15 ust. 7 cyt. ustawy). W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest aktem podjętym przez organ administracji publicznej, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15 stwierdził, że podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod katem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. W wyroku z 22.11.2017 r., II OSK 481/16, lex nr 2431251 NSA uznał, że zarządzenie organu wykonawczego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy, zarówno bowiem akt powołania jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podzielając pogląd o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury z uwagi na publicznoprawny charakter takiego aktu, zauważyć należy, że zaskarżone zarządzenie dotyczy innej sprawy, a mianowicie ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla Dyrektora Domu Kultury "Z." w Kielcach za lata 2008 – 2022. Dodatek funkcyjny jest częścią wynagrodzenia za pracę, w ramach stosunku pracy i jego ustalenie nie ma charakteru publicznoprawnego. Ustalenie dodatku funkcyjnego nie jest również aktem skierowanym na zewnątrz i nie wymaga wydania indywidualnej decyzji administracyjnej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego dla dyrektora instytucji kultury nie należy do spraw podejmowanych z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawiera regulacji wskazujących na odrębny tryb dochodzenia roszczeń ze stosunku pracy, zaś roszczenia ze stosunku pracy, w tym dotyczące wypłaty dodatku funkcyjnego należą do właściwości sądów rejonowych, sądów pracy. Stanowisko, że ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora nie będą przedmiotem badania Sądu administracyjnego wyraził NSA w postanowieniu z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11. W konsekwencji okoliczność, że niniejsza skarga dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce, nie może skutkować merytorycznym badaniem trafności podniesionych w skardze zarzutów. O możliwości wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi nie decyduje bowiem prawna forma zaskarżonego aktu bądź czynności, w której organ zawarł swoje stanowisko, ale przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z podniesionych wyżej względów należało uznać, że przedmiotowa sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego, a zatem skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji postanowienia.