II SA/Ke 341/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego P. H. kwotę [...](czterysta czterdzieści dwa [...]) złotych, w tym VAT w kwocie [...](osiemdziesiąt dwa [...]) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżoną decyzją z 24 kwietnia 2023 r. [...], po rozpatrzeniu wniosku W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 2 marca 2023 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 22 sierpnia 2022 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych na terenie miasta B. Z. , obręb 0006 oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek [...] stanowiącej własność W. W. i [...] stanowiącej własność A. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy własną decyzję z 2 marca 2023 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że W. W. wystąpiła z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości położonych na terenie miasta Busko - Zdrój, oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...]. Wyznaczony w sprawie geodeta, w oparciu o dokumentację z zasobu PODGiK w Busku-Zdroju, dokumentację z zakresu prawa własności oraz na podstawie spokojnego stanu posiadania ustalił przebieg granicy. Ustalona granica została uznana przez strony postępowania, co zostało wskazane w protokole granicznym. Następnie organ pismem z 9 sierpnia 2022 r. poinformował strony o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W. W. skorzystał z powyższych uprawnień, jednak nie złożył zastrzeżeń. Decyzją z 22 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości. W. W. nie wniósł odwołania od decyzji, którą otrzymał 25 sierpnia 2022 r. Natomiast 10 października 2022 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że została wydana wobec osoby, która nie była w stanie zapoznać się z treścią oświadczenia woli. Kolegium pismem z 24 listopada 2022 r. zwróciło się do strony o doprecyzowanie treści żądania. W odpowiedzi strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na to, że zawiera wadę powodującą jej nieważność, ewentualnie o wznowienie postępowania z uwagi na istnienie okoliczności faktycznych już w dacie wydania decyzji, które nie były znane organowi ją wydającemu, ewentualnie o przywrócenie terminu do przekazania sprawy sądowi, wnosząc jednocześnie o przekazanie sprawy sądowi. W uzasadnieniu strona wskazała, że z uwagi na spór co do przebiegu granicy złożyła wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. Przybyła na grunt geodetka nie przyjmowała do wiadomości informacji o istniejącym sporze co do przebiegu granicy, stwierdziła, że trzeba to podpisać, a wszystkie spory co do przebiegu granicy rozstrzygnie Sąd, ona ma tylko narysować przebieg granicy. Pani geodetka wprowadziła stronę w błąd, co do przebiegu procesu rozgraniczania. Dopiero, gdy strona udała się do prawnika o pomoc i informacje dowiedziała się, że podpisała zgodę na zgodny przebieg granicy, co nie jest prawdą i żadnego zasiedzenia nie będzie. Wtedy też dowiedziała się, że nie ma żadnych danych pozwalających na ustalenie stanu prawnego przebiegu granicy i że granica powinna zostać ustalona poprzez ustalenie stanu prawnego w wyniku zasiedzenia przygranicznych pasów gruntu ewentualnie na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Wskazała, że podobno biegła ustaliła przebieg granicy na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania co nie jest prawdą, bo jest spór, a po drugie posiadanie na gruncie przebiega w sposób zgoła inny niż przedstawia to geodetka. Taki sposób przebiegu granicy pozbawia stronę dostępu do jego budynków. Ponadto geodetka w protokole nie przedstawiła jak przebiega posiadanie na gruncie i strona nie wie skąd wziął się taki przebieg granicy, który nie wynika ani z dokumentów, ani ze stanu faktycznego. Tak więc do rozgraniczenia doszło bez podstawy prawnej (brak przesłanek do rozgraniczenia i niepewny stan prawny, brak wskazania ostatniego spokojnego stanu posiadania, wprowadzenie strony w błąd z rażącym naruszeniem prawa). Geodeta miał ustalić granicę na gruncie - czego nie zrobił, a zmusił stronę do podpisania dokumentów, wprowadzając w błąd. Dlatego decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność. Nadto organ wydając decyzję nie miał wiedzy o tych okolicznościach, gdyż zostały przez geodetę ukryte. Okoliczności podnoszone przez stronę podczas rozgraniczenia na miejscu i obecnie są istotne dla rozstrzygnięcia przebiegu granicy, a organ nie był o nich poinformowany przez osobę wyznaczoną do dokonania rozgraniczenia. Kolegium wniesione przez stronę pismo uznało za wniosek o stwierdzenie nieważności, a następnie decyzją z 2 marca 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 22 sierpnia 2022 r. Natomiast po zapoznaniu się z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 2 marca 2023 r., wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna. Analizując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 kpa organ uznał, że w ramach niniejszego postępowania nie zachodzą przesłanki wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydania decyzji już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, skierowania decyzji do osoby niebędącej strona w sprawie, wydania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania gdy jej niewykonalność ma charakter trwały jak również decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Odnosząc się natomiast do przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1340/21). Podstawą prawną decyzji, o której stwierdzenie nieważności ubiega się strona, był art. 33 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja nie jest sprzeczna z powołanymi przepisami. Uprawniony geodeta w oparciu o istniejącą dokumentację, tj. na podstawie mapy podziałowej oraz spokojnego stanu posiadania wskazał przebieg granicy pomiędzy działkami, a następnie strony do protokołu oświadczyły, że uznają granicę za zgodną, co też zostało wskazane w treści decyzji. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania wydania decyzji bez podstawy prawnej, czy też sprzeczności decyzji z ww. przepisami, na podstawie których została wydana. Oceniając przesłankę zawierania przez decyzję wady powodującej jej nieważność z mocy prawa organ zauważył, że zachodzi ona wtedy, gdy: decyzja zawiera wspomnianą wadę od chwili wydania, zatem wada ta tkwić musi w elementach danej decyzji, nie chodzi więc o wady związane z wykonaniem decyzji, czy też skutki nią spowodowane; decyzja została wydana w ramach postępowania administracyjnego ogólnego; przepisy materialne w sposób wyraźny przewidują, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 grudnia 2021 r., III SA/Gl 942/21). Analiza decyzji prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, wadliwości tej decyzji, a tym bardziej do uznania, że owa wada powoduje nieważność decyzji. Z całą pewnością za wadliwością decyzji nie może przemawiać skutek, jaki ona wywołuje, a mianowicie rozgraniczenie nieruchomości, dla których ustalona została w postępowaniu granica, uznana następnie przez strony. Organ dodał, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa. Zatem przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną istotną wadą, która powodowałaby konieczność uznania jej za nieważną. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skardze na powyższą decyzję, W. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1, pomimo że organ nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz naruszenie art. 7, 8, 10 i 9 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości decyzji z 22 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza itp. Dlatego też powinno dojść do udzielenia takiego upoważnienia, gdyż jest to czynność nie tylko procesowa ale i prawna, a udzielenie upoważnienia powinno przybrać taką formę, aby wszystkie strony mogły się z nią zapoznać, a treść samego upoważnienia powinna zostać doręczona stronom oraz znajdować się w aktach postępowania. Skarżący podkreślił, że geodeta prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe działa w imieniu i na rzecz organu i jest odpowiedzialny z jednej strony za prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego w części dowodowej, z drugiej powinien pełnić rolę gwaranta przestrzegania prawa cywilnego w zakresie dopuszczalności zmiany istniejącego stosunku prawnego przez strony. Ta wyjątkowa rola geodety uwidacznia się w sposób szczególny wtedy, gdy strony postępowania pozostają w sporze co do przebiegu granicy. Geodeta dążąc z jednej strony do zakończenia postępowania (ale nie za wszelką cenę i wbrew obowiązującym przepisom z naruszeniem uprawnień strony), zobowiązany jest przede wszystkim do badania przesłanek zakończenia postępowania, a w tej sprawie geodeta tego nie uczynił. Wnoszący skargę podkreślił, że w niniejszej sprawie geodeta wprowadził stronę w błąd co do przebiegu postępowania, możliwości ustalenia przebiegu granicy oraz istniejących dokumentów dających podstawę do przyjęcia stanu prawnego nieruchomości. Geodeta nie tylko nie czuwał nad prawidłowym przebiegiem procesu rozgraniczenia, naruszając w tym zakresie wszelkie możliwe przepisy, ale sam je łamał. Nie przeprowadził bowiem wywiadu terenowego i nie ustalił stanu spokojnego posiadania. Powinien także przedstawić stronom zgromadzone dowody i poinformować, jaki mają charakter i do jakiej hierarchicznej grupy dokumentów zostały zakwalifikowane, a nie przedstawiać przygotowane dokumenty do podpisu bez żadnych wyjaśnień w tym zakresie. Wreszcie, geodeta naruszył wyrażoną w art. 9 kpa, zasadę informowania stron, gdyż był zobowiązany do należytego i wyczerpującego zapoznania stron z okolicznościami faktycznymi i prawnymi, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw uczestników postępowania. Zdaniem skarżącego geodeta był zobowiązany do przeprowadzenia wywiadu terenowego, odszukania znaków granicznych, ustalenia ostatniego spokojnego stanu posiadania - czego również nie uczynił. Nie podał bowiem, jaką granicę wskazały strony oraz nie określił, jak wygląda stan posiadania. Ponadto z wydanych w sprawie decyzji nie wynika, jakie kryterium stanowiło podstawę rozgraniczenia i dlaczego. W sytuacjach szczególnych, które nie zaistniały w tym postępowaniu, geodeta powinien wezwać strony do zgodnego wskazania przebiegu granicy, ale jednocześnie wyjaśnić, jakie ma problemy w ustaleniu przebiegu granicy na podstawie dokumentów i z czego te problemy wynikają. Strony nie wskazały zgodnego przebiegu granicy, bo takiego nie było, gdyż między nimi istnieje spór co do przebiegu granicy, dlatego geodeta nie mógł ustalić w ten sposób przebiegu granicy, jest on również sprzeczny z innymi dowodami w sprawie, w szczególności ze stanem faktycznym na gruncie. Ponadto narysowana przez geodetę linia, która ma przedstawiać przebieg granicy, jest sprzeczna ze wszelkimi procedurami geodezyjnymi oraz ze stanem faktycznym na gruncie i ostatnim spokojnym stanem posiadania. Narysowana na mapie linia przebiega na gruncie przez schody do pomieszczeń i nie pokrywa się ze stanem posiadania na gruncie. Nikt kto by był na gruncie i wiedział, że istnieje spór co do granicy, nie wymyśliłby takiego przebiegu granicy, po myśli jednego z uczestników i stwierdził, że strony zgodnie wskazały granicę . Skarżący zaznaczył, że nie jest prawdą, że geodeta wyjaśnił, jakie istnieją dokumenty i czy da się na ich podstawie wskazać przebieg granicy, nie było również tak aby wzywał do wskazania granicy. Dodał, że pomiędzy stronami istnieje spór co do przebiegu granicy, więc nie ma mowy o ostatnim spokojnym posiadaniu, a spokojne posiadanie - zaznaczone na mapie - nie pokrywa się ze stanem posiadania na gruncie. Przedstawione dokumenty nie opierają się na prawdzie i są zmanipulowane. Skarżący podkreślił, że złożył zdjęcia i dokumenty, z których jasno wynika, że stan spokojnego posiadania na gruncie był i jest inny niż przedstawił to geodeta na mapie. Tak więc decyzja z pewnością została wydana bez podstawy prawnej oraz zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa, gdyż narusza szereg przepisów kpa oraz przepisów dotyczących przebiegu procedury rozgraniczenia, naruszające prawa strony, jak też czynności geodezyjne dokonane zostały przez geodetę bez odpowiedniego upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności w imieniu organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, który zgłosił swój udział w postępowaniu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), wniósł o oddalenie skargi. Natomiast pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w żadnej części. Sprecyzował także zarzuty skargi w ten sposób, że w ramach zarzutu naruszenia art. 156 § 1 kpa powołuje się tylko na przesłankę z punktu 2 tego przepisu oraz podtrzymał pozostałe zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W zakończonej zaskarżoną decyzją sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), która to podstawa została ostatecznie doprecyzowana przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie sądowej. Należy podkreślić, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja ma charakter nadzwyczajny, stanowiący wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu mogło być skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu tej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., II OSK 2454/15, dostępny, jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezbędnym jest również zaznaczenie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., II FSK 1301/15). W świetle powyższego, zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ograniczony został do badania legalności decyzji wyłącznie pod kątem realizacji powołanej przez skarżącego przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kolegium, dokonując weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności, w ogóle nie miało obowiązku prowadzić postępowania dowodowego. Organ ten oceniał jedynie, czy wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja ostateczna obarczona była wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był wyłącznie do analizy legalności rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym, a nie do kontroli czynności dokonanych przez geodetę oraz samego rozstrzygnięcia zapadłego w ramach postępowania zwykłego. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przypisania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 22 sierpnia 2022 r., jakiejkolwiek wady z art. 156 § 1 kpa, w tym w szczególności wady określonej jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), dalej zwanej: "ustawą". Stosownie do jego treści wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Wydanie takiej decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę, zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami oraz włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust 2 pkt 2). w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia (ust. 2 pkt 1) Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3). Nieprawdą więc jest, jakoby organ wydał decyzję z 22 sierpnia 2022 r. bez podstawy prawnej. Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic działał bez upoważnienia organu. Upoważnienie dla geodety uprawnionego L. B. do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...], wynika bowiem wprost z postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 16 maja 2022 r. (k. 72 akt administracyjnych), wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 i 32 ustawy. Wybierając tego konkretnego geodetę organ kierował się dysponowaniem przez geodetę odpowiednimi uprawnieniami oraz złożeniem przez niego oferty w najniższej cenie. Postanowienie to znajduje się w aktach administracyjnych, a ponadto jego odpis został doręczony uczestnikom postępowania. Niewątpliwie więc doszło do skutecznego udzielenia upoważnienia, a skarżący mógł się zapoznać z jego treścią. Idąc dalej, treść decyzji rozgraniczeniowej została ukształtowana przez zgromadzone w sprawie dowody z dokumentów. Ich analiza nie nasuwa wątpliwości co do okoliczności faktycznych, w oparciu, o które wydano tę decyzję. Należy podkreślić, że uprawniony geodeta z zachowaniem właściwej kolejności czynności, po zapoznaniu się z dokumentacją określającą stan prawny nieruchomości (dane z ksiąg wieczystych oraz dane udostępnione przez Starostwo Powiatowe w Busku-Zdroju) i po stwierdzeniu, że dokumenty te nie mogą stanowić podstawy ustalania granic nieruchomości stwierdził, że granice należy ustalić w trakcie czynności ustalenia przebiegu granicy w terenie. Z protokołu granicznego z 12 lipca 2022 r. Nr [...], wynika, że geodeta wskazał stawiającym się stronom, przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] w oparciu o mapę podziałową nr [...] oraz spokojny stan posiadania z działką nr [...], po czym odebrał oświadczenia stron dotyczące przebiegu granic. Ponieważ w trakcie wywiadu terenowego nie odnaleziono znaków granicznych, dla ustalonych punktów granicznych wykonano stabilizację w postaci metalowego pręta i zaznaczenia różową farbą na betonowej podmurówce trwałego ogrodzenia (pkt protokołu 9.2 i 9.3 - wyniki wywiadu terenowego). Z powyższego protokołu granicznego, a także szkicu granicznego, który został przez skarżącego podpisany, jednoznacznie wynika przebieg procesu ustalenia granicy spornej nieruchomości. Opisane w nim czynności geodety są prawidłowe, a oświadczenia stron jednoznaczne i zgodne ze sobą. W tym miejscu należy podkreślić, że choć w skardze skarżący zaprzecza, że w sprawie doszło do złożenia zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy, to takie zgodne oświadczenia znalazły się w protokole granicznym z 12 lipca 2022 r. i podpisane przez obie strony (k. 97 akt administracyjnych). Ponadto trzeba zauważyć, że takie oświadczenia nie stanowią jedynej podstawy wydania decyzji rozgraniczeniowej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy podstawę taką mogą też bowiem stanowić zebrane dowody. W kontrolowanej sprawie rozgraniczenia dokonano właśnie w oparciu o zebrane dowody, przy jednoczesnej akceptacji uczestników postępowania. Zatem nie ma wątpliwości, że spełnione zostały warunki określone w przepisach prawa, umożliwiające ustalenie spornych granic. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, ze zgromadzonych w aktach dowodów nie wynika, aby upoważniony geodeta nie przeprowadził wywiadu terenowego, nie poszukiwał znaków granicznych, czy też nie ustalał jak wygląda stan posiadania. Podnoszone przez skarżącego zarzuty stanowią w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi dotyczącymi przebiegu granicy, z których aktualnie skarżący nie jest zadowolony, jednak nie mogą one świadczyć o wadzie kwalifikowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój. Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., I OSK 3224/14). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Podkreślić należy, że nie można traktować instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jako narzędzia do merytorycznej kontroli decyzji w sytuacji, gdy strona z jakichkolwiek przyczyn nie zakwestionowała tej decyzji w zwykłym trybie odwoławczym, a w odniesieniu do decyzji rozgraniczeniowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Czemu innemu bowiem służy postępowania zwyczajne, a czemu innemu nadzwyczajne. Nie można też podzielić zarzutu skargi, jakoby zaskarżona decyzja zawierała wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wada nieważności decyzji z mocy prawa polega na tym, że istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa". Musi zatem istnieć przepis prawa w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wady decyzji administracyjnej (porównaj w tym zakresie wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 402/15 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1417/20). Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. jest uzależniona od wskazania przepisu, który określa konkretną wadę i jej skutek w postaci nieważności decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie takiego przepisu nie wskazano. Za przepisy takie nie mogą być w szczególności uznane regulacje dotyczące skutków wad oświadczeń woli stron składanych w czasie czynności ustalania przebiegu granic wykonywanych przez geodetę w ramach postepowania rozgraniczeniowego. Takie ewentualne wadliwości dotyczą bowiem kwestii cywilnoprawnych, do rozstrzygania których nie są uprawnione ani organy administracyjna, ani sądy administracyjne, tylko sądy powszechne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021 r., II OSK 3057/20). Żadnego takiego rozstrzygnięcia w sprawie nie przedstawiono. Ponadto należy zauważyć, że wada z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. ma dotyczyć samej decyzji, a nie poprzedzającego ją postępowania, w tym zwłaszcza postępowania przeprowadzonego przez geodetę na podstawie art. 31 i 32 ustawy. Wskazane w skardze domniemane wadliwości mające powodować nieważność decyzji rozgraniczeniowej Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 22 sierpnia 2022 r. z mocy prawa, dotyczą natomiast nie tamtej decyzji, ale czynności ustalania przebiegu granic wykonanej na gruncie przez geodeta upoważnionego przez Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój. Już tylko z takiego powodu takie zarzuty nie mogły uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Ubocznie można dodać, że Sąd nie dopatrzył się w tych czynnościach geodety wad wskazywanych przez skarżącego, a zwłaszcza wad mających charakter rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 1, § 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019.68 ze zm.).