II SA/Ke 334/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 15 marca 2023 r. nr LXI/332/23 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 15 marca 2023 r. Rada Gminy w Baćkowicach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 11a ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", po zaopiniowaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Opatowie, Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami Oddział w Kielcach, Koła Łowieckie: Łagów, Jarząbek, Hutnicze, Ludowe, Knieja, podjęła uchwałę nr LXI/332/23 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Baćkowice" w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały, stanowiącym m.in. w: - § 7 pkt 2: "Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Baćkowice realizują: Właściciel Gospodarstwa rolnego [...], z którym Gmina podpisał umowę o zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich, odebranych w drodze decyzji wydanej przez Wójta Gminy Baćkowice właścicielowi zwierząt za niewłaściwe traktowanie"; - § 14: "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w kwocie: - 70.000,00 zł; pobyt zwierząt w schroniskach - 20.000,00 zł; usługi i opieka weterynaryjna - 2.000,00; opieka nad kotami wolno żyjącymi - 3.000,00 pobyt zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym Razem: 95.000,00 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt pięć tysięcy) zabezpieczone są w budżecie Gminy Baćkowice na 2023 r." Skargę na ww. uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Opatowie, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenie prawa, to jest: 1. art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 7 ustawy, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP - poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieuregulowanie obligatoryjnego elementu Programu w postaci wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, za wyjątkiem zwierząt odebranych w drodze decyzji wydanej przez Wójta Gminy Baćkowice właścicielowi zwierząt za niewłaściwe traktowanie; 2. art. 11a ust. 5 ustawy, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieuregulowanie obligatoryjnego elementu Programu, tj. wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację działań polegających na: poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, odławianiu bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, usypianiu ślepych miotów oraz zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W uzasadnieniu, w odniesieniu do § 7 ust. 2 załącznika, wskazano że przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy przyznaje Radzie Gminy upoważnienie do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Regulacja ta stanowi podstawę wyłącznie do wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, nie upoważnia zaś do precyzowania uregulowań ustawowych w zakresie postępowania z odebranymi zwierzętami. Sposób sformułowania § 7 ust. 2 załącznika powoduje, iż organ stanowiący nie wypełnił delegacji ustawowej, gdyż nie uregulowano obligatoryjnego elementu Programu, to jest nie wskazano gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca bezdomnych zwierząt gospodarskich innych, niż zwierzęta odebrane w drodze decyzji wydanej przez Wójta Gminy Baćkowice właścicielowi zwierząt za niewłaściwe traktowanie. Tym samym, w Programie zabrakło regulacji dotyczącej wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich bezdomnych, które, jak stanowi art. 4 pkt 16 ustawy, uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Skarżący, ustosunkowując się do § 14 Programu, wskazał że użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W rezultacie, środki finansowe w łącznej kwocie 95.000 zł, wskazane w § 14 załącznika jako zabezpieczenie realizacji Programu, nie odzwierciedlają wszystkich jego celów, albowiem nie realizacji celu w postaci: odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarżący uznał za dalece i zbyt ogólnikowe w tym zakresie uregulowanie, że na "usługi i opiekę weterynaryjną" wyasygnowano kwotę 20.000 zł. Nawet jeśli przyjąć, że przytoczony zwrot obejmuje obligatoryjną kastrację, usypianie ślepych miotów i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, to nie wskazano żadnych kwot przeznaczonych na realizację zadań w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz odławiania bezdomnych zwierząt. Reasumując, skarżący stwierdził że organ nie wyczerpał w całości upoważnienia ustawowego, brak jest obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, co samo w sobie skutkuje niekompletnością uchwały. Ponadto dalsza eliminacja wadliwych przepisów spowodowałaby, że uchwała nie stanowiłaby jednej całości, lecz zbiór niespójnych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Zgodzić się należy z Prokuratorem, że regulacja Programu dotycząca wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich narusza art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, ograniczając katalog zwierząt gospodarskich, których dotyczy, wyłącznie do tych odebranych właścicielowi zwierząt w drodze decyzji wydanej przez Wójta Gminy Baćkowice. Otóż ustawodawca nie przewidział takiego obwarowania w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, z którego wynika jedynie kompetencja do wskazania gospodarstwa rolnego, w którym zapewni się miejsce zwierzętom gospodarskim. Jak słusznie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2014 r., II SA/Wr 602/14, chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym, z powodu szeregu różnych przyczyn. Kierując się treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy trudno przyjąć, że użyte w tym przepisie określenie "zwierząt gospodarskich" ma oznaczać wyłącznie odebrane od właścicieli na podstawie decyzji. Brak jest zatem podstaw prawnych do zawężającego rozumienia tego przepisu (por. też wyrok tut. Sądu z 21 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Ke 546/22). Zasadny jest także drugi z zarzutów skargi. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 11a ust. 5 ustawy bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma skarżący Prokurator, że § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania Programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków na działania polegające na: poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, odławianiu bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, usypianiu ślepych miotów oraz zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przewidziano co prawda kwotę 20 000 zł na "usługi i opiekę weterynaryjną", ale jest to stwierdzenie zbyt ogólne i nie wiadomo jakie konkretnie zadania mieszczą się pod tym pojęciem. Poza tym, jak słusznie zauważył Prokurator, trudno przyjąć, by w kategorii tej mieściły się takie zadania jak poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt czy odławianie bezdomnych zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 ustawy. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.