II SA/Ke 305/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy Gowarczów z dnia 16 marca 2023 r. nr XLVI/92/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

II SA/Ke 305/23 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 16 marca 2023 r., nr XLVI/92/2023, Rada Gminy Gowarczów, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40), art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gowarczów w 2023 roku. Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Końskich, zarzucając w skardze do tut. Sądu naruszenie: - art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 572), dalej uoz, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gowarczów w 2023 roku konkretnego gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywać obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt w schronisku oraz usypiać ślepy miot – to jest niewskazania konkretnej nazwy i adresu właściwego podmiotu bądź imienia i nazwiska lekarza weterynarii oraz adresu wykonywania przez niego praktyki; - art. 11a ust. 5 uoz poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie w ww. Programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie i niewskazanie kwoty środków przeznaczonej na sfinansowanie zadań w postaci usypiania ślepych miotów, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt i poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także zbiorcze przypisanie środków do kilku celów tj. jednej kwoty do kilku celów zbiorczo. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały całości. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że Rada Gminy Gowarczów postanowiła w § 7 ust. 1 Programu, że obligatoryjna kastracja i sterylizacja zwierząt w schronisku będzie realizowana "przez schronisko" - nie wskazując konkretnej przychodni bądź gabinetu weterynaryjnego, bądź lekarza weterynarii, który będzie wykonywał te zadania (nie podając nazwy i adresu przychodni albo gabinetu weterynaryjnego lub nazwiska i adresu lekarza). Taka regulacja nie wypełnia zatem delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz. Podobnie, w § 9 Programu, Rada Gminy przewidziała usypianie ślepego miotu, jednak nie wskazała konkretnego właściwego podmiotu, który zabiegi te będzie wykonywać, czyli konkretnego lekarza weterynarii, ograniczając się do sformułowania, że usypianie ślepych miotów będzie realizowane przez schronisko. Z kolei, wskazany w § 2 pkt 3 Programu gabinet weterynaryjny (Gabinet Weterynaryjny w Ż., lek. wet. G. B.) został przywołany jednoznacznie i ogólnikowo jedynie "w zakresie świadczenia całodobowych usług weterynaryjnych". W odniesieniu do drugiego z zarzutów podniesiono, że w § 13 Programu, Rada Gminy wskazała sposób finansowania tego programu pomijając kwotę środków przeznaczoną na sfinansowanie zadań w postaci usypiania ślepych miotów, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt i poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Ponadto, niewłaściwie jest również zbiorcze przypisanie środków finansowych do kilku celów wskazanych w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt — a tak Rada Gminy Gowarczów uczyniła w § 13 ust. 3 pkt 1 Programu. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem Rady wynikającym z realizacji upoważnienia przyznanego w art. 11 a ust. 5 uoz - jest wskazanie w sposób szczegółowy i wyczerpujący w uchwalanym programie zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak również sposobu wydatkowania tych środków - poprzez zdefiniowanie wszystkich zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie wysokości środków na realizację każdego z tych zadań, zaś tych wymogów w zaskarżonej uchwale nie spełniono. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gowarczów wniósł o jej oddalenie, zarzucając błędne oznaczenie organu poprzez wskazanie, że jest nim Rada Gminy Gowarczów, podczas gdy zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, Gminę na zewnątrz reprezentuje Wójt Gminy. Ponadto, zarzucił błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz w sposób opisany przez skarżącego, albowiem treść § 11 i § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały precyzuje, że Gmina zawarła z Gabinetem Weterynaryjnym w Ż. lek. wet. G. B. ul. C. [...] umowę dającą Gminie możliwość korzystania z usług w zakresie: "zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych na drogach gminnych z udziałem zwierząt. Zdaniem organu zapisy wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz precyzują zawarte umowy: Nr ORG.032.114.2022 której przedmiotem są usługi polegające na odławianiu oraz przejęciu opieki nad bezdomnymi zwierzętami wyłapywanymi z terenu Gminy Gowarczów i Nr ORG.032.18.2023 której przedmiotem są świadczenia całodobowej usługi weterynaryjnej dla bezdomnych zwierząt przebywających na terenie Gminy Gowarczów oraz porozumienie ORG.031.2.2023 którego przedmiotem "są gotowości przejęcia zwierząt gospodarskich do swojego gospodarstwa rolnego". Odnośnie drugiego z zarzutów podniesiono, że konkretyzacja regulacji o której mowa w art. 11a ust. 5 uoz znajduje się w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym rozdysponowano środki na realizację programu w 2023 r. Wydatki te zostały określone w sposób zgodny z ustawą o finansach publicznych i przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 513 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w analizowanej sprawie rada Gminy Gowarczów jako organ, którego działanie w postaci podjętej uchwały zaskarżył Prokurator Rejonowy w Końskich, została w skardze prawidłowo wskazana. Przepis art. 54 § 1 Ppsa stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, dalej "uoz", zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Trafny okazał się zarzut skargi niedostatecznego określenia sposobu finansowania działań w ramach programu opieki nad zwierzętami. W § 13 zaskarżonej uchwały wskazano: 1. Koszty realizacji zadań określonych w niniejszym Programie ponosi Gmina Gowarczów. 2. Środki przeznaczone na realizację zadań określonych w niniejszym Programie wynoszą 50 000zł. Zadania jednostki związane z wydatkowaniem środków związane z realizacją Programu zostały określone w tabeli w poz. 1-9 (ust. 3), z której wynika, że: na wyłapywanie bezdomnych zwierząt, zapewnienie miejsca w schronisku, prowadzenie adopcji psów – przeznaczono kwotę 33.000zł, dokarmianie wolno żyjących kotów - 2.000zł, odpłatność za usługi świadczone przez właściciela gospodarstwa w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich - 2.000zł, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 2.000zł, utylizację zwłok padłych zwierząt - 1.000zł, realizację programu pn. "ZWIERZowa Akcja kastracja!" w ramach którego finansowane są działania obejmujące wykonywanie zabiegów kastracji wraz z trwałym znakowaniem zwierząt domowych (samic i samców psów i kotów) przebywających pod opieką mieszkańców Gminy Gowarczów, a także zabiegów kastracji i znakowania kotów wolno żyjących (samic i samców) - 10.000zł. Użycie w art. 11a ust. 5 uoz sformułowania "program zawiera" powoduje konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, tj. wysokości środków i sposobu ich wydatkowana (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20). Obowiązek określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Na gruncie niniejszej prawy stwierdzić należy, że środki finansowe wskazane w § 13 ust. 3 jako zabezpieczenie realizacji programu, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W programie uwzględniono bowiem zapewnianie finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacją programu. Pominięto zapewnienie finansowania zadania polegającego na: usypianiu ślepych miotów, obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt w schroniskach, poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W przywołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że naruszeniem art. 11a ust. 5 uoz jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. też wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17). W tym kontekście na uwzględnienie zasługuje również zarzut Prokuratora kwestionujący zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, jak ma to miejsce w § 13 ust. 3 Lp. 1 Programu. Odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt są bowiem osobnymi, niezależnymi od siebie zadaniami i na ich realizację powinny być w ramach Programu przeznaczone osobne środki finansowe. Okoliczność, że zgodnie z art. 11a ust. 4 uoz schronisko może realizować zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 tej ustawy, nie zwalnia rady gminy z obowiązku zdefiniowania wszystkich zadań wykonywanych w ramach Programu oraz określenie puli środków na realizację każdego z nich. W świetle powyższego treść § 13 ust. 3 Programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 uoz, a naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Chybiony jest natomiast zarzut niewskazania w Programie konkretnego gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywać obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt w schronisku oraz usypiać ślepy miot. W § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazano jako wykonawcę programu – schronisko dla zwierząt – Schronisko dla bezdomnych Zwierząt "B." [...], w którym realizuje się obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt (§ 7), jak również usypianie ślepych miotów (§ 8), zgodnie z zawartą umową. Potwierdzeniem zapewnienia tego rodzaju usług stanowi umowa z 30 grudnia 2022 r. Nr ORG.032.114.2022 zawarta pomiędzy Gminą Gowarczów, a B. M. G., prowadzącym ww. schronisko. Jako wykonawcę Programu w zakresie świadczenia całodobowych usług weterynaryjnych wskazano: Gabinet Weterynaryjny w Ż. lek. wet. G. B., ul. C. [...], z którym Gmina Gowarczów zawarła umowę z 1 lutego 2023 r. Nr ORG.032.18.2023. Zdaniem Sądu, sposób regulacji w zakresie określenia podmiotu realizującego zadania o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz nie narusza wskazanych przepisów. Nieuwzględnienie powyższych zarzutów wobec stwierdzonych przez Sąd wad skutkujących nieważnością całej zaskarżonej uchwały, nie miało jednak wpływu na jej ocenę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa