II SA/Ke 297/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. i P. S. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r. nr XXVII/288/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

E. S. i P. S. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r. nr XXVII/288/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "Salve Regina" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta S. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...]. W skardze wskazano, że skarżący pismem z 10 marca 2023 r. (data wpływu do organu – 15 marca 2023 r.) wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie zaskarżonej uchwały. Jednak Rada do dnia sporządzenia skargi, żądań tych nie spełniła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako pozostającej poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, gdyż skarga dotyczy sprawy cywilnej - ustalenia przebiegu granicy, bądź o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ przekazał również odpowiedz z 7 kwietnia 2023 r., jaką udzielił skarżącym na ich wezwanie z 10 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Skarga wywiedziona w niniejszej sprawie została oparta o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), przytaczanej dalej jako u.s.g. Stosownie do brzmienia tego przepisu sprzed 1 czerwca 2017 r. (zob. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, gdyż wynika to z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Ponieważ zaskarżona uchwała Rady Miasta Sandomierza została podjęta 27 marca 2013 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, można wnieść w każdym czasie), skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r., w tym na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, tj. ze skargi, odpowiedzi organu na skargę oraz z wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżący pismem z 10 marca 2023 r. (15 marca 2023 r. – data wpływu do organu), wystąpili do Rady Miasta Sandomierza z wezwaniem do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego przez uchwałę XXVII/288/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salve Regina" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta S. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...]. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60) wyjaśnił, że art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r., w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Ugruntowane stanowisko prezentowane w orzecznictwie wskazuje jednocześnie, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może w związku z tym być powtarzana wielokrotnie - bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowało destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych, ma na myśli prawo określonego podmiotu do jednokrotnego wniesienia danego środka od danego aktu administracyjnego. Traktując wezwanie do usunięcia naruszenia jako substytut środka odwoławczego, nie ma jednocześnie podstaw by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Jeżeli skarga z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu zostanie odrzucona, to ponowne wniesienie jej w tej samej sprawie byłoby podważeniem sensu istnienia rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Tym samym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (postanowienia NSA: z 24 czerwca 2002 r. sygn. OSA 2/02, z 20 września 2006 r. sygn. II GSK 212/06, z 26 lutego 2009 r. II OSK 264/09, z 13 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 754/08; wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, że aktualnie wniesiona przez E. S. i P. S. skarga, jest drugą skargą na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r. nr XXVII/288/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "Salve Regina" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta S. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...]. Poprzednia skarga w tym przedmiocie została odrzucona postanowieniem WSA w Kielcach z 22 lutego 2023 r. w sprawie II SA/Ke 40/23. Jak wynika z akta tamtej sprawy, skarżący wezwali Radę Miasta Sandomierza pismem z 5 września 2022 r. do usunięcia naruszenia poprzez zmianę lub uchylenie uchwały z dnia 27 marca 2013 r. Ponieważ Rada nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie, skarżący wnieśli skargę 7 grudnia 2022 r., która została odrzucona wskazanym wyżej postanowieniem z 22 lutego 2023 r. z powodu złożenia jej po upływie terminu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zakres wezwań do usunięcia naruszenia prawa z 5 września 2022 r. (sprawa II SA/Ke 40/23) jak i z 10 marca 2023 r. - jest taki sam. Dotyczyły one bowiem ograniczenia prawa własności wnioskodawców do ich nieruchomości na skutek uchwalenia skarżonej uchwały, w której działki należące do wnioskodawców znalazły się na obszarze oznaczonym CPD - publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego, naruszenia sfery wykonywania prawa własności z pominięciem interesu indywidualnego właścicieli, skutkującego przekroczeniem granic władztwa planistycznego; braku jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu CPD w zakresie określenia zasad budowy systemów komunikacji. Ponadto zarzuty wniesionej aktualnie skargi pokrywają się z tymi, które zostały podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 5 września 2022 r. Dlatego stwierdzić należy, że wezwanie skierowane do organu pismem z 10 marca 2023 r. jest powtórnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym tej samej uchwały i tego samego zakresu jej zaskarżenia, co oznacza, że nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otwiera termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Termin ten rozpoczął bieg w chwili złożenia wezwania do usunięcia naruszenia z 5 września 2022 r. (nadanej 20 września 2022 r.) i ponieważ Rada nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie termin ten upłynął 21 listopada 2022 r. (19 i 20 listopada 2022 r. były dniami wolnymi od pracy). Dlatego też złożona aktualnie skarga została wniesiona po upływie terminu. Skarżący wyczerpali już prawną możliwość kwestionowania zaskarżonej uchwały w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g., a kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia nie mogło wywołać skutku procesowego polegającego na zmianie początku biegu terminu do wniesienia skargi. Ponieważ niniejsza skarga złożona została po terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.