II SA/Rz 426/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. w Rzeszowie sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości gruntowych - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić Stronie skarżącej Stowarzyszeniu [...] w [....] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W dniu 27 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Stowarzyszenia [...] w [...] (dalej: "Strona skarżąca", "Stowarzyszenie") na opisaną w sentencji niniejszego postanowienia uchwałę Rady Miasta [...] w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości gruntowych położonych w [...]. Wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do tut. Sądu, Stowarzyszenie powołało się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: "u.s.g."), z którego wynika konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, przez co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Strona skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika z Regulaminu Stowarzyszenia. Stowarzyszenie jako organizacja społeczna powstało w celu podejmowania działań na rzecz nie dopuszczenia do budowy spalarni w [...] oraz dla ochrony ogółu interesu mieszkańców poprzez działania ograniczające szkodliwy wpływ zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy spalarni. Wyjaśniła również, że merytoryczne przesłanki leżące u podstaw działalności społecznej zostały przedstawione na sesji w dniu 28 grudnia 2022 r. przez Przedstawiciela Stowarzyszenia Panią M. Z. Przedstawione zostały argumenty w zakresie oceny oddziaływania spalarni na środowisko. Zdaniem Stowarzyszenia jego uprawnienie do zaskarżenia uchwały z powodu rażącego naruszenia prawa jest oczywiste, gdyż celem stowarzyszenia jest ochrona mieszkańców i środowiska przed skutkami zagrożeń dla zdrowia i środowiska, a zatem posiada interes prawny, aby zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ podał, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Natomiast Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim określone. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2022 r., Nr [...]. Uchwała dotyczy wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości gruntowych położonych w [...], oznaczonych jako działki o nr: [...] obręb [...] stanowiące własność Miasta [...] za nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki o nr: [...] położone w [...] obręb [...] stanowiące własność Skarbu Państwa będące w użytkowaniu wieczystym [...]. Z uzasadnienia uchwały wynika, że nieruchomości planowane do zbycia przez Miasto [...] w drodze zamiany objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów wokół [...] w [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] marca 2018 r. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są na obszarze oznaczonym symbolem: 14UT – tereny usług turystyki. Natomiast nieruchomości nabywane przez Miasto [...] w drodze zamiany znajdują się na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] i są oznaczone symbolem: 2P – tereny produkcyjne. Proponowana zmiana działek ma na celu realizację zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Zmiany w sektorze gospodarki odpadami przyczyniły się do powstania nowoczesnych, ekologicznych i bezpiecznych rozwiązań problemu zagospodarowania odpadów komunalnych. W rezultacie zastosowanie nowoczesnego, ekologicznego systemu gospodarowania odpadami na terenie miasta [...] przyczyni się do obniżenia kosztów zagospodarowania odpadów komunalnych. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09 to i wszystkie powołane w sprawie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z:1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13, z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14, z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11, z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12). Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). W niniejszej sprawie uchwałą objęto zgodę na zamianę nieruchomości. Nie jest przy tym sporne, że zamiana działek ma na celu realizację zadań gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Zgodnie z powołanym w uchwale art. 15 ust. 1 u.g.n., nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym (gminnym - art. 20 pkt 2 u.s.g.) i to gmina tym mieniem gospodaruje (art. 25 ust. 1 u.s.g.), a zatem decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej czy też do zamiany. Do chwili podjęcia tego rodzaju decyzji należące do niej nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, które nie mogą domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż o przeznaczeniu nieruchomości do obrotu decyduje wyłącznie właściciel (por. postanowienie NSA z 7 września 2021 r. I OSK 1265/21, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 listopada 2017 r. II SA/Gd 684/17). Nie można treści tej uchwały powiązać z naruszeniem konkretnego interesu prawego Stowarzyszenia. Nie ulega wątpliwości, że objęte uchwałą nieruchomości nie stanowią mienia Stowarzyszenia, ani też nie są przedmiotem przysługujących mu praw obligacyjnych. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że uchwała uderza w realizację celów statutowych Stowarzyszenia, którymi są zgodnie z Regulaminem: niedopuszczenie do powstania spalarni śmieci nad [...], mobilizowanie mieszkańców miasta [...] w celu przeciwdziałania budowie spalarni w [...], informowania na temat wszelkich zagrożeń związanych z budową spalarni w [...]. Działanie w obronie praworządności i bezpieczeństwa ekologicznego przez organizacje społeczne (stowarzyszenia) nie daje podstawy do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem podstawowym wymogiem zaskarżenia uchwały organu gminy, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie spodziewanego naruszenia interesu publicznego ( wyroku NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 3774/01). Pomiędzy zamianą nieruchomości w ramach, której pozyskano nieruchomości przeznaczone na realizację spalarni, a sferę prawno-materialną Stowarzyszenia, jego uprawnieniami, brak jest rzeczywistego związku. Inaczej mówiąc nie można stwierdzić, że podjęta uchwała wpływa na prawa i obowiązki Stowarzyszenia. Jeszcze raz podkreślić należy, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest środkiem prawnym obrony indywidualnego interesu prawnego, a nie interesu publicznego, dla obrony którego, ustawodawca ustanawia inne środki prawne. Ilekroć ustawodawca chce przyznać organizacji społecznej, czyli także stowarzyszeniu, uprawnienie do brania udziału w postępowaniu, a więc także zaskarżania aktów administracji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego lub też z innego powodu niezależnego od indywidualnego interesu tej organizacji, to czyni to wyraźnie. Na przykład w art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ponadto w samej ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten nie może więc stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w przypadku aktów, których dotyczy ostatnio powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 1558/17). Mając to wszystko na uwadze, ze względu na brak wykazania interesu prawnego Stowarzyszenia, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.