II SA/Ke 278/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 lutego 2026 r. znak: SKO.PZ-71/4733/828/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J. S. i M. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 19.02.2026 r. znak: SKO.PZ-71/4733-828/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję nr 38/2025 Burmistrza Gminy Łagów z 3.11.2025 r. znak: B.6730.20.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. (zwany dalej "inwestorem") wystąpił z wnioskiem z 14.08.2024 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku usługowo-handlowego, zespołu parkingowego i pylonu reklamowego, które zostaną usytuowane na terenie inwestycji obejmującym część działki nr [...]. Decyzją z 6.03.2025 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. i M. S. (dalej "skarżący"), uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 17.12.2024 r., ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia była nieprawidłowo sporządzona analiza funkcji i cech zagospodarowania oraz niedoprecyzowany zakres planowanego przedsięwzięcia. Po zwrocie akt organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w trakcie którego uzyskał zmieniony i skorygowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nową analizę funkcji i cech zabudowy, a następnie sporządził nowy projekt decyzji, który następnie został uzgodniony ze wszystkimi ustawowo wymaganymi organami. Mając na uwadze powyższe decyzją z 3.11.2025 r. Burmistrz Gminy Łagów ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, zespołu parkingowego i pylonu reklamowego na części działki nr [...], położonej w gminie [...]. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podnieśli, że obszar analizowany nie został prawidłowo wyznaczony, a zakres przedsięwzięcia został wskazany zbyt ogólnie, argumentując ponadto, że teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi wojewódzkiej (a jedynie przez drogę wewnętrzną), a w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkalna i zagrodowa. Ponadto organ w sposób niekompletny rozstrzygnął co do obszarów chronionych, na terenie których znajduje się działka inwestycyjna. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazało, że uzupełniony w toku postępowania wniosek składa się z części tekstowej oraz graficznej i posiada wszystkie ustawowo wymagane elementy oraz załączniki. Organ II instancji, przytaczając art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", podkreślił, że podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Działka której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinna znajdować się w centrum obszaru analizowanego, a obszar analizowany powinien zostać poszerzony do granic ewidencyjnych działek. Zgodnie z obecnym orzecznictwem, ustalając granice obszaru analizowanego, należy mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – która powinna być interpretowana urbanistycznie. Celem tej zasady jest zachowanie ładu urbanistycznego. Z tego też względu, obszar analizy winien być wyznaczany jako trzykrotność szerokości frontowej działki, odkładanej w każdą stronę od granic działki (czyli w części frontowej między skrajnymi punktami szerokości frontowej działki). Tak wyznaczony minimalny obszar analizowany dostosowywany jest następnie (powiększany) do istniejących działek w ich granicach ewidencyjnych. W rezultacie, w nowosporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 71,00 m, przy czym za front terenu uznano jego część, przylegającą do drogi wewnętrznej (działka nr [...]). Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji, na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w szerokości trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji, tj. 213 m, a przypadku, gdy granica obszaru analizowanego przecina część działki wzięto pod uwagę całą działkę. Tak wyznaczony obszar analizowany, zdaniem SKO, odpowiada prawu. Jak dokumentuje sporządzona na nowo w niniejszej sprawie analiza, na terenie obszaru analizowanego znajduje się m.in. zabudowa usługowa – co powoduje, że zasada kontynuacji funkcji jest spełniona. Organ II instancji stwierdził, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasadna, obejmuje przedstawienie sposobu wyliczenia wszystkich poszczególnych parametrów nowej zabudowy wraz z uzasadnieniem prawnym i faktycznym i brak jest podstaw do jej zanegowania. Reasumując SKO, badając spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oceniło, że w niniejszej sprawie w granicach analizy występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15.07.2024 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116). Organ II instancji stwierdził, że wszystkie parametry wnioskowanej zabudowy zostały ustalone poprawnie i znajdują – wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu – wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne mające oparcie w prawidłowo sporządzonej analizie. Odnosząc się do przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. SKO stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy i stosownie udokumentowany w aktach sprawy ustalił m.in. w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: - formę i gabaryty dla budynku usługowo-handlowego: 1) szerokość elewacji frontowej: 19,3 m z tolerancją do 20% - główny wjazd na teren inwestycji odbywa się z drogi wewnętrznej, 2) geometria dachu głównej bryły budynku: dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej wynoszącym do 30°, 3) główna kalenica: według indywidualnych rozwiązań projektowych, 4) wysokość zabudowy: od 6,0 m do 7,5 m, 5) liczba kondygnacji nadziemnych: do 1; - parametry dla pylonu reklamowego: 1) długość: od 0,8 m do 1,2 m, 2) szerokość: od 2,0 m do 3,0 m, 3) wysokość: od 8,0 m do 12,0 m. W decyzji z 19.02.2026 r. zwrócono również uwagę, że organ I instancji ustalił warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, jak również warunki wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także innych form przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody, podkreślając, że teren inwestycji znajduje się w: - granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego, - zasięgu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, - w strefie krajobrazowej C o ustalonych, wyszczególnionych celach i działaniach związanych z ochroną krajobrazową i kulturową, w której nie ustala się zakazów. przy czym teren inwestycji nie znajduje się w obszarze Natura 2000. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie zostały ustalone w sposób właściwy i prawidłowy warunki w zakresie ochrony środowiska i są one wystarczające na etapie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z prawidłowo sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, wykonanej przez specjalistę posiadającego stosowne uprawnienia, nowa inwestycja nie jest sprzeczna z zastanym w obszarze analizowanym porządkiem architektonicznym. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nastąpiło prawidłowo, jest zasadne i odpowiada prawu. Z kolei ustalenie parametrów dla planowanego znajduje wystarczające uzasadnienie w sporządzonej analizie. Rodzaj inwestycji i jej zakres został określono prawidłowo i w wystarczający sposób, wymagany przez art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej przez drogę wewnętrzną. Taki sposób ustalenia dostępności komunikacyjnej jest prawidłowy i nie narusza prawa – zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą. Skarżący w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze sformułowali zarzuty naruszenia: I. prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, pomimo braku w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej lub handlowej, zbliżonej charakterystyką, parametrami do planowanej na przedmiotowej nieruchomości; - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, pomimo braku wykazania faktycznego i prawnego dostępu do tej drogi, a ponadto przy przyjęciu wskazanej przez organ drogi wewnętrznej - brak określenia parametrów technicznych i użytkowych umożliwiających obsługę tego rodzaju inwestycji, w szczególności w zakresie szerokości, nośności, możliwości mijania się pojazdów oraz zapewnienia bezpiecznego włączenia do ruchu na drodze publicznej; II. przepisów postępowania, tj.: - art. 7 w zw. z art 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonanie arbitralnych ustaleń w oparciu o szczątkowe dane mapowe, z pominięciem dowodów przeciwdowodowych – co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego sprzecznego z rzeczywistością; III. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - § 3 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – poprzez sporządzenie analizy urbanistycznej w sposób niepełny, ogólnikowy i nieweryfikowalny, w szczególności poprzez niewskazanie konkretnych nieruchomości stanowiących podstawę ustaleń oraz brak rzetelnego określenia parametrów i cech zabudowy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi strony zarzuciły ponadto, że: - analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób wadliwy, gdyż obszar analizowany wyznaczono w sposób sztuczny lub rozszerzony; - uwzględniono zabudowę, która nie powinna być brana pod uwagę przy określaniu funkcji dominującej; - pominięto rzeczywisty charakter najbliższego otoczenia inwestycji. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: - uchylenie w całości decyzji organów obu instancji; - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; - zobowiązanie organu do przedstawienia kompletnego i aktualnego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W piśmie procesowym z 16.06.2026 r. uczestnik (inwestor) wniósł o oddalenie skargi w całości oraz wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy, podzielając w całości argumentację podniesioną przez SKO i zauważając, że zarzuty skargi posiadają bardzo ogólny charakter i stanowią de facto polemikę z ustaleniami zawartymi w decyzjach organów obu instancji, bez pogłębionej analizy tak faktycznej, jak i prawnej. Natomiast popełnione uprzednio błędy zostały wyeliminowane – co jednoznacznie stwierdziło SKO. Ponadto, w treści decyzji o warunkach zabudowy z 3.11.2025 r. dokonano prawidłowej analizy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W treści załącznika nr 2 do tej decyzji szczegółowo przeanalizowano powyższe kwestie, w tym wskazano, że w analizowanym obszarze znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa, czy też zabudowa zagrodowa, ale także zabudowa usługowa. Wobec tego została spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej powołano się na orzecznictwo, zgodnie z którym kontynuacja funkcji (rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego) umożliwia nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. W niniejszej sprawie inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy nie będzie zaburzać istniejącego ładu przestrzennego, lecz płynnie wkomponuje się w istniejącą zabudowę. Za niezasadny uznano zarzut dotyczący braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, gdyż inwestycja takowy dostęp (pośredni) posiada –poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] poprzez istniejący lub projektowany zjazd na warunkach właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z orzecznictwem przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek. Końcowo inwestor zauważył że organy obu instancji rzeczowo i szczegółowo zbadały stan faktyczny sprawy, dokonując prawidłowych ustaleń i wnioskowań. Nie znajduje uzasadnienia zarzut, jakoby analiza urbanistyczna sporządzona została w sposób nieprawidłowy (niepełny, ogólnikowy czy nieweryfikowalny). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowej 6.08.2026 r. pełnomocnik uczestnika – inwestora wniósł o oddalenie skargi. Sprawa została rozpoznana na rozprawie z uwagi na zgłoszony przez inwestora w tym zakresie wniosek, wobec którego nie mogło odnieść skutku sformułowane w skardze żądanie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgłoszone na podstawie przez art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 3.11.2025 r., ustalającą warunki zabudowy dla planowanej przez uczestnika (inwestor) inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, zespołu parkingowego i pylonu reklamowego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15.07.2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wniosek inwestora z 14.08.2026 r. został złożony już po wejściu w życie tego aktu. Treść tego rozporządzenia ma istotne znaczenie dla oceny zasadniczego zarzutu skargi o ponownym – wadliwym – wyznaczeniu przez obszaru analizowanego. Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić, przy czym wskazać trzeba, że uprzednio wydaną decyzją z 6.03.2025 r. (k. 350-354 akt administracyjnych) SKO uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 17.12.2024 r., ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że cyt.: - "brak jest w części graficznej wniosku wskazania granic obszaru, na który planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać, a który to obowiązek wynika wprost z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (u.p.z.p.), a także w części tekstowej wniosku nie określono projektowanego układu głównych połaci dachu, co w konsekwencji czyni wniosek niekompletnym"; - "organ I instancji nie dokonał właściwej analizy i oceny przedłożonego w sprawie wniosku inwestorskiego i w związku z tym nie zauważył, że nie jest on spójny wewnętrznie, a sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonana została w nieprawidłowo ustalonych granicach obszaru analizowanego"; - "wadliwość sporządzonej analizy /skażona skala mapy stanowiącej załącznik graficzny analizy, brak wystarczającego uzasadnienia dla przyjętych granic obszaru analizowanego, brak trzykrotności szerokości przyjętego w sprawie frontu terenu inwestycji wokół granic terenu po stronie południowej/ uniemożliwia Kolegium dokonanie oceny poprawności ustalonych parametrów". Ponadto, SKO zakwestionowało użycie w zakresie poprzednio opisanego przedsięwzięcia niedookreślonego pojęcia "urządzeń budowlanych" – które obecnie zostało prawidłowo wyeliminowane z opisu planowanego przedsięwzięcia. Zestawiając treść decyzji organów obu instancji podjętych obecnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z ww. wskazaniami, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a. zdanie drugie), zawartymi w podjętej uprzednio prawomocnej decyzji kasacyjnej SKO, nie budzi wątpliwości Sądu że w tym zakresie – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zabezpieczono ich realizację. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W tym kontekście, jak trafnie zauważyło SKO, podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum obszaru analizowanego, a obszar analizowany winien zostać poszerzony do granic ewidencyjnych działek. Mianowicie, w ponownie prowadzonym postępowaniu uzyskano nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – z ustaleniem, że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 71,00 m, przy czym za front terenu trafnie uznano jego część, przylegającą do drogi wewnętrznej - działki nr [...]. Cyt. wyżej art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. jednoznacznie bowiem dopuszcza – jako front terenu – tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej (w niniejszej sprawie jest to działka nr [...]). W rezultacie granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji, na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w oparciu o poprawnie przyjętą szerokość trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji, tj. 213 m (poprzednio ta wartość wynosiła 329 m), zaznaczoną na mapie sporządzonej we właściwej skali, przy czym w przypadku, gdy granica obszaru analizowanego przecina część działki uwzględniono całą działkę. Z tych też względów należy podzielić stanowisko SKO co do tego, że wyznaczony w powyższy sposób obszar analizowany – zawężony wobec uprzednio zakwestionowanego w decyzji kasacyjnej – odpowiada prawu. Jednocześnie za niezasadny należy uznać zarzut skargi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej, przy przyjęciu w tym zakresie drogi wewnętrznej (prowadzącej do pobliskiej drogi publicznej) i braku określenia parametrów technicznych i użytkowych umożliwiających obsługę planowanego rodzaju inwestycji. Niezależnie bowiem od treści cyt. wyżej art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. zasadnicze znaczenie dla oceny nietrafności argumentacji skarżących w tym zakresie ma art. 2 pkt 14 u.p.z.p. który "dostęp do drogi publicznej" definiuje nie tylko jako bezpośredni dostęp do tej drogi, ale również jako "dostęp do niej przez drogę wewnętrzną" – która to właśnie przesłanka została spełniona w niniejszej sprawie – gdyż graniczącej od strony południowej z działką inwestora działce nr [...] przysługuje prawidłowo potwierdzony przez organy status drogi wewnętrznej. Co się zaś tyczy obaw skarżących dotyczących szczegółowych parametrów drogi wewnętrznej, to w tym zakresie istotne znaczenie ma znajdujące się pkt V.ppkt 1 decyzji I instancji odesłanie do odrębnych warunków zarządcy drogi na istniejący lub projektowany zjazd (k. 504 – strona odwrotna). Podobnie nie sposób podzielić stanowiska skarżących co do konieczności odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z podnoszoną przezeń nietrafną argumentacją, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji usługowej lub handlowej, zbliżonej charakterystyką, parametrami do planowanej na przedmiotowej nieruchomości budowy budynku usługowo-handlowego. W tym miejscu należy przytoczyć treść § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia, o których mowa w § 1 (tj. linia zabudowy, maksymalna intensywność zabudowy oraz maksymalna i minimalna nadziemna intensywność zabudowy, udział powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość zabudowy, geometria dachu, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, minimalna liczba miejsc do parkowania) określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Przechodząc bowiem do "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji (k. 494-496 akt administracyjnych) należy stwierdzić, że w tym zakresie prawidłowo uwzględniono działki nr [...] i [...] (symbol U) oraz należącą do skarżących działkę nr [...] (symbol MN/U), dostępne z tej samej drogi publicznej, co znajduje potwierdzenie w załączniku graficznym - nr 3 do decyzji organu I instancji (k. 489-488 akt administracyjnych). W tym zakresie tut. Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9.07.2026 r. o sygn. akt II SA/Kr 469/26 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym "wobec treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, urbanista sporządzając analizę winien w niej uwzględnić obiekty o tej samej funkcji zabudowy z całego obszaru analizy". Tym samym, wbrew stanowisku skarżących nowosporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza potwierdza, że na terenie obszaru analizowanego znajdują się budynki o funkcji usługowej/mieszkaniowo-usługowej) – co powoduje, że planowana zasada kontynuacji funkcji jest spełniona. To samo dotyczy przyjętego parametru szerokości elewacji frontowej – z powołaniem § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, odnośnie prawidłowo określonego parametru szerokości elewacji frontowej – ustalonego na 19,3 m (średnia szerokość w obszarze analizowanym) "z tolerancją do 20 %", że takie rozwiązanie jest zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Mianowicie, przepis ten stanowi, że "Szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %". Jeśli chodzi o wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej, to z analizy jasno wynika, że organ przyjął w tym zakresie wymóg wyższy (tj. min. 35 %) niż średni parametr (20 %). Co się zaś tyczy linii zabudowy nie budzi wątpliwości Sądu, że uzasadnienie sporządzonej analizy (będącej integralną częścią decyzji) spełnia wymogi znajdującego zastosowanie przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia – który dopuszcza ustalenie innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Organ I instancji trafnie bowiem wskazał, że linia zabudowy przebiega w formie uskoku i nie jest jednoznacznie wykształcona. W przytoczonym powyżej zakresie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i należało podzielić stanowisko organów obu instancji oraz powołującego się nań – w piśmie procesowym z 16.06.2026 r. – inwestora. Przechodząc do dalszych rozważań podnieść trzeba, że organ I instancji błędnie (być może w wyniku omyłki) przytoczył w odniesieniu do przyjętej linii zabudowy – przepis "§ 4 ust. 3" rozporządzenia, który dopuszcza "ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy". Tymczasem te ostatnie parametry planowanego przedsięwzięcia zostały ustalone przez organ jako: -"maksymalna intensywność zabudowy: 0,14. -maksymalna nadziemna intensywność zabudowy: 0,14. - minimalna nadziemna intensywność zabudowy: 0,05" bez wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej – w sytuacji, gdy § 4 rozporządzenia stanowi, że: "1. Maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %. 2. Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym". W ramach dokonywanej z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd zauważa również, że SKO nie ustrzegło się uchybienia, akceptując poczynione przez organ I instancji – w sposób ogólnikowy – ustalenia co do parametru "wysokość kalenicy", określonej "od 6,5 do 7 m". W tym zakresie żaden z organów nie przytoczył relewantnego prawnie § 7 ww. rozporządzenia, który stanowi: - "1. Wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. 2. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach. 3. Dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy." W sporządzonej analizie (załącznik nr 2 do decyzji, k. 493) Burmistrz Gminy Łagów ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że cyt. "Wysokość zabudowy w obszarze analizy wynosi - 5,5 m. W/w parametr stanowi średnią parametru w obszarze analizy. Przyjęto wysokość zabudowy od 6,0 m do 7,5 m. W/w wysokość została przyjęta wg wysokości zabudowy budynków obszaru analizy - patrz tabela". Zestawiając wysokości znajdujących się w obszarze analizowanym dwóch budynków o podobnej funkcji co planowany budynek usługowo-handlowy (tj. 7,5 m i 3,5 m) z ustaloną ostatecznie w toku prowadzonego ponownie postępowania wysokością jego zabudowy (tj. od 6,0 m do 7,5 m) należy wywnioskować (wobec braku przywołania przez organy odpowiedniego przepisu rozporządzenia), że: - podstawą prawną w tym zakresie nie mógł być § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia – wobec braku cechy przylegania przez działki nr [...] do działki inwestora, będące położone dalej, w stronę północną (k. 589), zaś działka skarżących nr [...] (zabudowana budynkiem o funkcji mieszkaniowo-usługowej o płaskim dachu o wysokości 3,5 m) jest położona praktycznie vis a vis (a nie obok) planowanego przedsięwzięcia; - zwłaszcza, że ustalony ostatecznie parametr nie odpowiada średniej wielkości – wynoszącej 5,5 m (7,5 m + 3,5 m / 2). W tym kontekście przepisem zastosowanym przez organ I instancji mógł być wyłącznie § 7 ust. 3 rozporządzenia, jednak niezbędne w tym zakresie było przeprowadzenie analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy – której zabrakło w decyzji organu I instancji i czego nie dostrzegło SKO, rozpatrując złożone przez skarżących odwołanie. Wobec braku przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie – w szczególności odwołującego się do zasady zachowania ładu przestrzennego – poczynione w tym zakresie ustalenia należy uznać za dowolne. Dlatego też w tej mierze zasadne okazały się zarzuty skargi o naruszeniu art. 7 w zw. z art 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonanie arbitralnych ustaleń. Dodatkowo, mając na uwadze zakres planowanej inwestycji – w skład której, oprócz budynku usługowo-handlowego z zespołem parkingowym – wchodził także pylon reklamowy, podnieść trzeba – w odniesieniu do ustalonych dlań pod poz. III pkt 2 decyzji szczegółowych parametrów (pylon - długość: od 0,8 m do 1,2 m, szerokość: od 2,0 m do 3,0 m, wysokość: od 8,0 m do 12,0 m) – że brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń co do kontynuacji tychże parametrów (np. w odniesieniu do działek nr [...], zabudowanych budynkiem usługowym) w sporządzonej ponownie analizie funkcji i cech zagospodarowania. Ponadto, żadna z wydanych w sprawie decyzji nie zawiera wyjaśnienia stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Tymczasem, jak stanowi art. 3 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o: - obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych(pkt 1); - budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (pkt 3). Z kolei ww. rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu [...] stanowi w § 2, że: - 1. Rozporządzenia nie stosuje się do inwestycji zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego. 2. Ustalenia, o których mowa w § 1, określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. 3. Jeżeli na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku, ustalenia, o których mowa w § 1, określa się na podstawie zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym. 4. Nie określa się ustaleń, o których mowa w § 1, jeżeli konstrukcja obiektu budowlanego objętego wnioskiem nie wymaga określenia takiego ustalenia." W rezultacie, w odniesieniu do parametru "wysokość zabudowy" wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji nie spełniają wymogów, jakie w tym zakresie dla uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej stawia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. – co uniemożliwia Sądowi merytoryczną kontrolę poprawności ustalonych w ten lakoniczny sposób dla inwestycji wskaźników. Tymczasem właściwe ustalenie wielkości tychże parametrów przez pryzmat wymogu zachowania ładu przestrzennego jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy – jak wskazano w sporządzonej analizie cyt. " teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tym zabudowie zagrodowej oraz zabudowy usługowej. (...) Wnioskowany teren inwestycji położony jest w terenie o malej intensywności zabudowy i oraz małym stopniu wykorzystania terenu pod zabudowę: -do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej wykorzystane jest ok. 20% obszaru analizowanego,-do zabudowy usługowej oraz mieszkaniowo-usługowej wykorzystane jest ok. 5% obszaru analizowanego". W toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy uwzględnić wskazania wynikające z powyższych rozważań Sądu, uzupełniając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o prawidłowo uzasadnione i umotywowane odpowiednimi przepisami rozporządzenia stanowisko co do omówionych wyżej parametrów – tak dla budynku usługowo-handlowego, jak i pylonu reklamowego, alternatywnie wyjaśniając podstawę braku przeprowadzenia analizy w tym ostatnim zakresie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.