II SA/Ke 277/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi A.Ł. i I.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium’) uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium podniosło, że powyższym postanowieniem dnia [...] marca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością nr [...], a nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi nr nr [...], 831/[...], 831/[...], położonymi w miejscowości L., gm. B., na kwotę 3.420,00 zł i w związku wycofaniem wniosku o jego wszczęcie przez wnioskodawców, zobowiązał do ich pokrycia A. i I. małż. Ł. Na ww. postanowienie organu pierwszej instancji w ustawowym terminie zażalenie wnieśli A. i I. małż. Ł. , wskazując, że organ pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa ponownie orzekł o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, lecz w odmienny niż dotychczas sposób. W ich ocenie organ bezprawnie ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego niezgodnie z prawem umorzeniem postępowania w trybie art. 105 Kpa. Rozpoznając to zażalenie, organ drugiej instancji ustalił, że organ pierwszej instancji na wniosek A. i I. małż. Ł. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, które jednak w związku z wycofaniem wniosku o wszczęcie postępowania przez ww. wnioskodawców decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] umorzył. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy ustalił koszty umorzonego postępowania administracyjnego na kwotę 3.420,00 zł i zobowiązał strony do ich uiszczenia. Kolejnym postanowieniem znak: [...].z dnia [...] lutego 2020 r. organ pierwszej instancji uchylił w trybie art. 154 Kpa własne postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. Natomiast rozpoznawanym przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy ponownie ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością nr [...], a nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi nr nr [...], 831/[...], 831/[...], położonymi w miejscowości L., gm. B., na kwotę 3.420,00 zł i w związku z wycofaniem wniosku o jego wszczęcie przez wnioskodawców, zobowiązał do ich pokrycia wyłącznie A. i I. małż. Ł. Z kolei postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...]. Tak więc w obrocie prawnym – jak wyjaśnił organ odwoławczy - pozostają obecnie dwa postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy orzekające w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego działki nr ewid. [...] z działkami nr ewid. [...], 831/[...] i 831/[...], na które A. i I. małż. Ł. wnieśli zażalenia w dniu [...] lutego 2020 r. oraz 6 marca 2020 r. Nieostateczne postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2020r., w ocenie organu drugiej instancji, wyklucza możliwość wydania w rozstrzygniętym nim przedmiocie kolejnego postanowienia, gdyż prowadziłoby to do nieważności tak wydanego postanowienia, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 Kpa, w związku z art. 122 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), może uchylić lub zmienić ją tylko wówczas, gdy zezwalają mu na to przepisy Kodeksu. Dlatego, w ocenie Kolegium, należało orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca2020 r. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Kolegium wyjaśniło, że do rozpoznania pozostanie zażalenie A. i I. Ł. na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], które zostanie rozpatrzone przez Kolegium w odrębnym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wywiedli A. Ł. i I. Ł. . W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że bezprawnie organ pierwszej instancji zobowiązał skarżących do pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przedstawili okoliczności związane z rozgraniczeniem, między innymi wskazując, że materiały źródłowe mówią o zaistniałym szczegółowym rozgraniczeniu gruntów wsi L., w tym całej Gromady B. przeprowadzonego w latach 1966-1969 na zlecenie Powiatowej Rady Narodowej. Wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo skarżący wskazali na to, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach toczyły się postępowania zakończone prawomocnymi wyrokami w sprawach: II SA/Ke 514/20, II SA/Ke 546/20, II SA/Ke 432/20, II SA/Ke 634/19. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga A. Ł. i I. Ł. nie zasługuje na uwzględnienie, Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Istotą niniejszej sprawy jest to, czy prawidłowo organ drugiej instancji uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca2020 r. ustalające ponownie koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego i umorzył postępowanie tego organu w całości. Przepis art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która to wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione lub unieważnione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. W konsekwencji decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o eliminacji tej pierwszej z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest bowiem wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1014/20, lex nr 3170491). Zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Powyższe oznacza, że w przypadku, gdy organ administracji wydał postanowienie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a następnie ponownie orzekł w tym przedmiocie pomimo tego, że pierwszy akt nadal pozostawał w obrocie prawnym, to drugie w kolejności z wydanych postanowień dotknięte jest wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na dzień wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy postanowienia z dnia [...] marca2020 r. w obrocie prawnym pozostawało postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. orzekające wobec tych samych stron postępowania i w tym samym przedmiocie tj. ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością nr [...], a nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi nr nr [...], 831/[...], 831/[...], położonymi w miejscowości Leśna Stara Wieś, gm. Bodzentyn, na kwotę 3.420,00 zł. A. Ł. i I. Ł. wnieśli bowiem w terminie zażalenie na postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. Było ono więc nieostateczne. Sąd dostrzega okoliczność, że w dniu [...] lutego 2020 r. organ pierwszej instancji uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r., ale uczynił to nieskutecznie, o czym świadczy postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...]. Organ drugiej instancji w dniu 28 lutego 2020 r. zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy o wniesieniu przez skarżących zażalenia na postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r., a zatem organ pierwszej instancji powziął wiedzę o tym, że postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. nie jest ostateczne. Pomimo to wydał kolejne postanowienie z dnia [...] marca 2020 r., którym ponownie ustalił koszty powstałe w toku przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. Takie uchybienia w procedowaniu organu pierwszej instancji musiały prowadzić do wydania przez Kolegium postanowienia kasacyjnego i wyeliminowania postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2020 r. z obrotu prawnego. W przeciwnym wypadku w obrocie prawnym pozostawałoby postanowienie dotknięte wadą nieważnościową. Stosownie do art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji orzeczeniem w formie postanowienia, stosując odpowiednio art. 105 k.p.a. z mocy art. 126 k.p.a. Końcowo należy dodać, w kontekście zarzutów skargi, że organ drugiej instancji nie dokonywał w żadnym zakresie kontroli instancyjnej w aspekcie prawidłowości ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zarzuty związane z okolicznościami rozgraniczenia nieruchomości czy legalnością obciążenia którejkolwiek ze stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania jako przedwczesne nie mogły mieć znaczenia na kontrolowanym przez Sąd etapie postępowania z uwagi na podstawę faktyczną i prawną zaskarżonego postanowienia. Dlatego skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty te strona ma prawo zgłosić w postępowaniu administracyjnym (a następnie ewentualnie sądowoadministracyjnym) kontrolującym prawidłowość wydania postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. Stąd też nie miały znaczenia dla wyniku sprawy wydane przez tut. Sąd wyroki wymienione w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.