II SA/Ke 276/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi A.Ł. i I.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia A.Ł. i I.Ł., uchyliło w całości postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] uchylające z urzędu własne postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przedstawiło sposób ustalenia przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości - działki nr [...] z nieruchomościami oznaczonymi numerami działek: [...], [...]/1, [...]/2 położonymi w miejscowości L., gmina B. w łącznej wysokości 3.420 zł. Dalej Kolegium wskazało, że w dniu 28 lutego 2020 r. bezpośrednio do organu odwoławczego wpłynęło pismo A.Ł. i I.Ł. stanowiące zażalenie m.in. na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji i wobec tego Kolegium w tym samym dniu wezwało organ pierwszej instancji do przesłania akt sprawy. Z akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji wynikało, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy uchylił z urzędu własne postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Jak podało Kolegium, w dniu 6 marca 2020 r., czyli w terminie otwartym do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. do organu odwoławczego zostało wniesione przez A. Ł. i I. Ł. pismo zatytułowane "Wniosek formalny" stanowiące w istocie m.in. zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2020 r. Rozpatrując zasadność wniesionego zażalenia Kolegium wskazało, że z przepisów art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. bezsprzecznie wynika, iż tryb z art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji, czyli takich, od których odwołanie nie przysługuje. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że stosowanie art. 154 k.p.a. do decyzji nieostatecznej stanowi rażące (wręcz oczywiste) naruszenie prawa. Kolegium stwierdziło, że postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. - w związku z wniesionym zażaleniem przez skarżących - nie było postanowieniem ostatecznym w chwili wydawania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 154 k.p.a.. Nadto, Kolegium wskazało, że art. 154 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień, co wynika z art. 126 k.p.a. Reasumując powyższe Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. nieostatecznego postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a wobec tego koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. jako wydanego z ewidentnym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy podkreślił także, że jedynym trybem, który pozwala organowi pierwszej instancji uwzględnić odwołanie, czy też zażalenie we własnym zakresie, czyli zmienić rozstrzygnięcie nieostateczne, jest tryb określony w art. 132 k.p.a., który może mieć zastosowanie do postanowień poprzez odesłanie z art. 144 k.p.a. Ubocznie Kolegium zwróciło uwagę, że pouczenie zawarte w skarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r. jest wadliwe. Abstrahując bowiem od tego, że tryb uregulowany w art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień nieostatecznych, to rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 154 k.p.a. są jak najbardziej zaskarżalne, a zatem stronom służyło zażalenie na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji w tym trybie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wywiedli A.Ł. i I. Ł. W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili stan faktyczny sprawy i wskazali na nagminne i nieuzasadnione powoływanie się organów administracji na "tzw. działania rzekomo wszczynanych rozgraniczeń nieruchomości dla obszaru wsi L., Gromada B. obecnie Gmina [...] jest nieuprawnione". W ocenie skarżących działanie to prowadzi do nadużycia władzy przez Burmistrza Miasta i Gminy. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 432/20, uchylający postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...], podnosząc, że w uzasadnieniu tego orzeczenia wyjaśniono okoliczności dokonanego rozgraniczenia gruntów i budynków dla obszaru wsi L., gromada B. w latach 1966-1969 przeprowadzonego na zlecenie Powiatowej Rady Narodowej. Jako dowód w sprawie wskazali również pismo Starosty z dnia 23 listopada 2020 r. Zarzucili organom obu instancji błędną wykładnię prawa, ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga A.Ł.i I.Ł. nie zasługuje na uwzględnienie, Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), wyżej i dalej jako "k.p.a.", decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie tryb nadzwyczajny określony w art. 154 § 1 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy zastosował do postanowienia (w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego). Możliwość uruchomienia określonych trybów nadzwyczajnych w stosunku do postanowień ograniczona została jednak poprzez treść art. 126 k.p.a. Stosownie do tego przepisu możliwe jest zastosowanie trybu nadzwyczajnego wyłącznie do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. Ustawodawca wskazał również wprost, że w stosunku do tak określonych postanowień możliwe jest stosowanie instytucji wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Wobec niewymienienia w art. 126 k.p.a. pozostałych przepisów regulujących tryby nadzwyczajne, takich jak np. art. 154, czy 155 k.p.a., brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie powołanych przepisów w stosunku do postanowień. Stanowisko to podzielane jest w zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2202/19 i tam powołane: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1047/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl czy Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, str. 438, Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018 - komentarz, stan prawny 13 grudnia 2018 r.). Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 154 k.p.a. dotyczy tylko decyzji i nie może zostać zastosowany do orzeczeń organów administracji, wydanych w formie postanowienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 340/19; B. Adamiak, Komentarz do art. 154 (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, dostępne w Legalis). Ponadto, jak słusznie wskazało Kolegium, instytucję wskazaną w art. 154 § 1 k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji ostatecznych, zaś skontrolowane postanowienie organu pierwszej instancji uchyliło postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], które nie było ostateczne z uwagi na wniesione zażalenie przez A. Ł. i I.Ł. w dniu 28 lutego 2020 r. Skoro obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uchylenia nieostatecznego postanowienia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., to stwierdzić należy, że organ drugiej instancji postąpił prawidłowo, wydając rozstrzygnięcie kasujące postanowienie pierwszej instancji i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w trybie nadzwyczajnym wynikającym z art. 154 §1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przy tym organ administracji zasadnie umorzył niniejsze postępowanie administracyjne orzeczeniem w formie postanowienia, stosując odpowiednio art. 105 k.p.a. z mocy art. 126 k.p.a. Końcowo należy dodać, w kontekście zarzutów skargi, że organ drugiej instancji nie dokonywał w żadnym zakresie kontroli instancyjnej w aspekcie prawidłowości ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zarzuty związane z okolicznościami rozgraniczenia nieruchomości czy legalnością obciążenia którejkolwiek ze stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania jako przedwczesne nie mogły mieć znaczenia na kontrolowanym przez Sąd etapie postępowania z uwagi na zakres zaskarżonego postanowienia. Dlatego skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.