II SA/Ke 271/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2026 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2026 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia lokalu gastronomicznego we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 6 lutego 2026 r. [...] Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej "ŚPWIS"), po rozpatrzeniu odwołania D. U. ("skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej "PPIS") z 25 listopada 2025 r. odmawiającą uchylenia decyzji PPIS z 13 czerwca 2025 r. w przedmiocie zatwierdzenia lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w budynku usługowo-handlowym przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu ŚPWIS wskazał, że decyzja PPIS została wydana w wyniku wznowienia, postanowieniem z 24 października 2025 r,. postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 13 czerwca 2025 r. Organ ustalił, że skarżący zapoznał się z treścią decyzji z 13 czerwca 2025 r. w trybie dostępu do informacji publicznej 2 września 2025 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożył 24 września 2025 r. W odwołaniu od powyższej decyzji PPIS skarżący podtrzymał przesłanki, na podstawie których wystąpił o wznowienie postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. twierdząc, że decyzja z 13 czerwca 2025 r., została wydana w oparciu o dowody "(...) na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, są nieprawdziwe"; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na uniemożliwienie mu udziału, jako strony w prowadzonym przez PPIS postępowaniu; - art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z faktem, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ, tj. sąd i inne organy odmiennie od oceny przyjętej w ww. decyzji administracyjnej. W odniesieniu do przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ŚPWIS wyjaśnił, że ustalenie faktu, iż dowody, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, zostały sfałszowane, nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. Okoliczność sfałszowania dowodów powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem właściwego sądu lub organu. Zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. istnieje możliwość wznowienia postępowania, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Stwierdził, że w tej sprawie nie tylko nie wykazano, by w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziło niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, ale przede wszystkim nie wykazano oczywistości sfałszowania dowodu. Nawet gdyby wskazywane dowody były w sposób oczywisty wadliwe, dotknięte ewidentnymi nieprawidłowościami, ale uchybienia te nie były wynikiem podrobienia lub przerobienia tych dowodów, to dowody takie nie są sfałszowane. ŚPWIS nie zgodził się ze skarżącym, że fałsz treści oświadczenia z 1 czerwca 2024 r. dotyczącego udostępnienia wejścia do lokalu ma istotne znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami prawa żywnościowego: "Po otrzymaniu od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze wniosku o zatwierdzenie przeprowadza właściwy organ kontrolę na miejscu. Właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności wyłącznie jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wykazał, że spełnia odpowiednie wymogi prawa żywnościowego. Właściwy organ może udzielić zatwierdzenia zakładu, jeżeli wydaje się, iż zakład spełnia wszelkie wymogi w zakresie infrastruktury i wyposażenia (...)’’ (art. 148 ust. 2, 3, 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych - Dz.U. UE L.2017.95.1 z 7 kwietnia 2017 r. dalej jako rozporządzenie (UE) 2017/625). Wymagania odnośnie infrastruktury zostały sprecyzowane w załączniku II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319, dalej jako rozporządzenie nr 852/2004) spełnienie tych wymagań podmiot działający na rynku spożywczym bezwzględnie musi wykazać, aby uzyskać decyzję zatwierdzającą. Oznacza to, że organ dokonując wizyty na miejscu winien zweryfikować, czy w zakładzie zapewniono warunki umożliwiające spełnienie ww. przepisów prawa żywnościowego. W związku z powyższym zapewnienie wejść do zakładu oceniane jest przez pryzmat możliwości spełnienia wymagań rozdziału IX rozporządzenia nr 852/2004, tj. weryfikacji podlega fakt, czy droga wejścia surowców, personelu, klientów, wyjścia odpadów nie powoduje krzyżowania się dróg czystych i brudnych, czyli czy nie stwarza możliwości wtórnego zanieczyszczenia środków spożywczych produkowanych w zakładzie. Z treści protokołów kontroli sanitarnych tematycznych z 17 grudnia 2024 r. i 7 lutego 2025 r. oraz protokołu kontroli sprawdzającej z 5 czerwca 2025 r. dokumentujących wyniki kontroli przeprowadzonych w spornym zakładzie gastronomicznym w związku z prowadzonym przez PPIS postępowaniem na "Wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej" nie wynika, aby stwierdzone były jakiekolwiek nieprawidłowości w zakresie zapewnienia prawidłowych warunków higienicznych w obrębie drogi wejścia/wyjścia z zakładu. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ŚPWIS powołał się na treść art. 28 k.p.a. oraz art. 148 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2017/625 i wyjaśnił, że podmiotem działającym na rynku spożywczym, odpowiedzialnym za spełnienie wymagań prawa żywnościowego w zakładzie gastronomicznym jest podmiot prowadzący w nim działalność gospodarczą. W przedmiotowym przypadku jest to A. H., który 28 listopada 2024 r. złożył do organu I instancji "Wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej". PPIS w prowadzonym na ten wniosek postępowaniu wydał decyzję z 13 czerwca 2025 r., w której zatwierdził zakład gastronomiczny we wnioskowanym zakresie, a tym samym w rozstrzygnięciu ww. decyzji nadał uprawnienia do prowadzenia działalności w zakładzie w określonym zakresie i nałożył obowiązek prowadzenia działalności zgodnie z wydaną decyzją. Z rozstrzygnięcia decyzji PPIS z 13 czerwca 2025 r. nie wynika, aby PPIS nałożył jakikolwiek obowiązek na skarżącego. Strona wnosząca odwołanie nie inicjowała prowadzonego postępowania w lokalu gastronomicznym, nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym z wykorzystaniem ww. zakładu i nie zostały na nią nałożone żadne obowiązki z zakresu prawa żywnościowego. W ocenie ŚPWIS kwestia położenia dojścia do zakładu gastronomicznego nie stanowi w analizowanym przypadku o interesie prawnym skarżącego. Prowadzący działalność na rynku spożywczym w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia zakładu przedstawił dokument uprawniający go ze strony wynajmującego do korzystania z określonych wejść do budynku. W dokumentacji sprawy dotyczącej lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w budynku handlowo - usługowym przy ul. [...] w K. znajduje się postanowienie z 22 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII Ns [...] wydane przez Sąd Rejonowy w K. VIII Wydział Cywilny udzielające zabezpieczenia na czas trwania postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej w ten sposób, żeby "(...) zezwolić na korzystanie przez każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] (...) na przechodzenie i przejeżdżanie do drogi publicznej ulicy [...] w K. pasmem o szerokości 3 m, w tym istniejącym podjazdem o szerokości 1,5 m licząc od strony wschodniej budynku (...)". ŚPWIS podzielił w tej kwestii stanowisko PPIS, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzące postępowania w oparciu o przepisy prawa żywnościowego nie są uprawnione do podejmowania czynności mających na celu likwidację naruszeń prawa własności. Sam skarżący w treści odwołania podnosi, że " (...) W przedmiotowej sprawie mój interes prawny ma oparcie w art. 140 i 144 kodeksu cywilnego." Wobec powyższego sprawy sporne wynikające z innych przepisów, jak to ma miejsce w omawianym przypadku, mogą być rozstrzygnięte wyłącznie przez sąd powszechny w drodze powództwa cywilnego. Dalej ŚWPIS wskazał, że powołując się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. skarżący podniósł, że zagadnienie wstępne dotyczące dostępności do lokalu gastronomicznego od stron nieruchomości wschodniej zostało rozstrzygnięte w postanowieniu z 22 stycznia 2024 r. przez Sąd Rejonowy w K. VIII Wydział Cywilny oraz w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w K. II Wydział Cywilny Odwoławczy z 10 maja 2023 r. sygn. akt II Ca [...] odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu przedmiotowej decyzji. Nadto zagadnienie wstępne dotyczące zakresu zagospodarowania budynku usługowo-handlowego i znajdującego się w nim lokalu gastronomicznego zostało rozstrzygnięte w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie budynku odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu przedmiotowej decyzji, a także zagadnienie wstępne dotyczące możliwości prowadzenia lokalu gastronomicznego w budynku usługowo-handlowym zostało rozstrzygnięte w decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odmienne od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu przedmiotowej decyzji. Odnośnie powyższego, ŚPWIS podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego, w toku którego została wydana decyzja z 13 czerwca 2025 r. zatwierdzająca sporny lokal gastronomiczny była ocena spełnienia przez ten zakład wymogów higieniczno-sanitarnych i technicznych określonych w przepisach prawa żywnościowego, tj. rozporządzeniu (WE) nr 852/2004. Podstawą wydanej przez PPIS w K. decyzji z 13 czerwca 2025 r. były przepisy rozporządzenia (UE) nr 2017/625, rozporządzenia nr 852/2004 oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 1448 ze zm., dalej jako "u.b.ż.ż.). ŚPWIS wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy o PIS, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych, natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego. W związku z powyższym w prowadzonym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia zakładu organ dokonał oceny spełnienia wymagań w zakresie swoich kompetencji. PPIS dokonał oceny i wydał rozstrzygnięcie, którego głównym celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności. Zdaniem ŚPWIS rozstrzygnięcia, na które powołuje się skarżący wydane przez sądy i inne organy, nie miały wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż przytoczone zagadnienia wstępne nie stanowią i nie determinują o spełnieniu wymogów sanitarno-higienicznych i technicznych lokalu poddawanego zatwierdzeniu z zakresu bezpieczeństwa żywności, w oparciu o przepisy prawa żywnościowego. Między wskazanymi sprawami a wydaną decyzją zatwierdzającą nie istniała zależność prawna - rozstrzygnięcie dokonane przez PPIS decyzją z 13 czerwca 2025 r. nie było bezpośrednio uwarunkowane wynikiem wcześniejszych orzeczeń, które nie dotyczyły spełnienia przez zakład gastronomiczny wymogów prawa żywnościowego. Ponadto ŚPWIS uznał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika jakoby nie było fizycznej możliwości wejścia personelu, dostaw środków spożywczych czy klientów do lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] wejściem, które zostało wskazane przez prowadzącego działalność w trakcie postępowania prowadzonego na złożony przez niego wniosek o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w treści odwołania, tj.: "Wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Decyzja z dnia 25.11.2025 jest bezprzedmiotowa, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Postanowieniem z dnia 12.06.2025 r. nakazał (...) wstrzymać użytkowanie części budynku usługowo-handlowego (...) obejmującej lokal na parterze budynku, tj. lokal gastronomiczny", ŚPWIS wskazał, że twierdzenie to nie ma uzasadnienia w sprawach związanych z zatwierdzaniem zakładów żywnościowo-żywieniowych. W przypadku zmiany warunków w zakresie infrastruktury (w zakładzie będącym przedmiotem sprawy w przypadku braku fizycznej możliwości wejścia do zakładu) lub zaprzestania prowadzenia działalności w zakładzie gastronomicznym (m.in. na skutek decyzji innych organów) prowadzący działalność na rynku spożywczym ma obowiązek zawiadomić o tym fakcie organ nadzoru. Powyższe wynika z przepisów określonych w art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004. W przypadku zaprzestania działalności przez zakład, prowadzący działalność zgodnie z przepisem art. 65 ust. 3 pkt 1 u.b.ż.ż. winien złożyć do właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego "Wniosek o wykreślenie zakładu z rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej". ŚPWIS stwierdził zatem, że wskazane zagadnienia wstępne w tym przypadku nie stanowią przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie naruszenia określonego w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Końcowo ŚPWIS oceniał, że wbrew zarzutom odwołania w postępowaniu zakończonym decyzją PPIS z 25 listopada 2025 r. nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł D. U., zarzucając naruszenie przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; organ nie uwzględnił, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu na lokal gastronomiczny i zignorował ustawowy obowiązek, który nakazuje, aby organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej uzgodnił dokumentację projektową pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przy zmianie sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania; 2. art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie lokalu, podczas gdy technologia zakładu opiera się na bezpośrednim wykorzystaniu prywatnego gruntu skarżącego (działka nr [...]), co czyni go stroną postępowania; 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, polegające na bezkrytycznym uznaniu oświadczenia R. S. właścicielki budynku, w którym zlokalizowany jest lokal gastronomiczny, za dowód uprawniający właścicieli lokalu gastronomicznego do korzystania dla celów komunikacji z działki sąsiedniej, przy jednoczesnym zignorowaniu dowodów z dokumentów urzędowych (KW i wyroki sądów); 4. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana w oparciu o oświadczenie od osoby nieuprawnionej (oświadczenie właścicielki budynku usługowo-handlowego zezwalające jej najemcom na korzystanie z działki skarżącego). Organ bezzasadnie uznał, że stwierdzenie fałszywości tego faktu wymaga wyroku karnego, mimo oczywistej sprzeczności oświadczenia z dokumentacją wieczystoksięgową; 5. art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez zignorowanie mocy wiążącej prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. (sygn. II Ca [...]), rozstrzygającego o obowiązku wydania skarżącemu części nieruchomości wykorzystywanej jako dojście do lokalu gastronomicznego; 6. art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez władcze ograniczenie prawa własności skarżącego i usankcjonowanie trwałego korzystania z jego nieruchomości przez podmiot trzeci bez podstawy ustawowej oraz poprzez usankcjonowanie czynności organu, który bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości zatwierdza dostęp przez jego działkę do lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na innej działce i należącego do innego podmiotu gospodarczego, naruszając tym istotę prawa własności; 7. art. 61 i 62 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez zatwierdzenie lokalu gastronomicznego, który nie posiada zapewnionego legalnego oraz bezpiecznego dostępu (ciągów komunikacyjnych) zgodnego z prawem budowlanym i własnościowym; 8. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez zignorowanie faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, co powinno skutkować odmową zatwierdzenia sanitarnego do czasu legalizacji budowlanej; 9. art. 3 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez brak uzgodnienia dokumentacji projektowej pod względem zagospodarowania terenu, w tym uzgodnienia dojść służących obsłudze technologicznej lokalu gastronomicznego w związku ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego; 10. art. 6 k.p.a. w zw. z § 16 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. poprzez akceptację dojścia do lokalu gastronomicznego poprzez rampę o szerokości 1,28 m, podczas gdy przepisy prawa wymagają minimalną szerokość dojścia dla budynków użyteczności publicznej 1,5 m; 11. art. 16 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do faktu, że decyzja administracyjna, którą cechuje trwałość, oparta jest na sądowym tymczasowym zabezpieczeniu przechodu przez działkę sąsiednią; 12. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) poprzez brak merytorycznego odniesienia się do faktu, że rozstrzygnięcie dotyczące dojścia do lokalu gastronomicznego oparte jest na infrastrukturze (rampa i schody) będącej samowolą budowlaną oraz poprzez brak merytorycznego odniesienia się do faktu, że rozstrzygnięcie dotyczące dojścia do kawiarni oparte jest na infrastrukturze (rampa i schody) posadowionych na cudzej działce nr [...], do którego właściciele budynku usługowo-handlowego i właściciele lokalu gastronomicznego nie posiadają trwałego tytułu prawnego; 13. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasady praworządności art. 6 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucam, iż utrzymuje w mocy decyzję PPIS z 13 czerwca 2025 r zatwierdzającą lokal gastronomiczny mimo faktu, że w dacie wydania tej decyzji istniało w obrocie prawnym postanowienie PINB z 12 czerwca 2025 r. nakazujące właścicielom budynku wstrzymać użytkowanie części budynku obejmującej lokal gastronomiczny; 14. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasady praworządności art. 6 k.p.a., organ w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił, że w obrocie prawnym istnieje decyzja PINB z 11 lutego 2026 r. nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku, co czyni decyzję z 13 czerwca 2025 r. zatwierdzającą lokal gastronomiczny bezprzedmiotową. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji PPIS z 13 czerwca 2025 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uzupełniając skargę pismem procesowym z 10 września 2026 r., skarżący zwrócił się o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, tj. decyzji PINB dla Miasta K. z 11 lutego 2026 r. oraz decyzji ŚWINB z 15 kwietnia 2026 r., a także wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 15 września 2026 r. sygn. akt II SA/Ke 271/26 Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 16 września 2026 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanym przypadku była decyzja ŚPWIS utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez PPIS we wznowionym postępowaniu i odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu w przedmiocie zatwierdzenia lokalu gastronomicznego. Podlegająca kontroli sądowej decyzja została wydana w ramach uregulowanej w przepisach art. 145-152 k.p.a. instytucji procesowej wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiących wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z treści wstępnej art. 145 § 1 k.p.a. stanowiącej, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne", wprost wynika, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie. Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-152 k.p.a.) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 k.p.a., oczywisty brak przymiotu strony), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia, a następnie rozstrzygania o istocie sprawy w sytuacji wystąpienia podstaw wznowieniowych. W art. 151 § 1 i 2 k.p.a. ustawodawca wskazał na możliwe rodzaje rozstrzygnięć podjętych we wznowionym już postępowaniu - tj. odmowę uchylenia decyzji (§ 1 pkt 1), uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2) oraz stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). W przypadku niestwierdzenia przesłanek wznowienia, wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wymienił m.in. okoliczność niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu. Jeżeli prowadząc wznowione postępowanie w oparciu o tę przesłankę, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż ona nie zachodzi, powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że z art. 147 zdanie pierwsze k.p.a. wynika, iż żądać wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej może wyłącznie strona tego postępowania. Jeśli zatem wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, brak jest podstaw do badania zasadności wniosku o wznowienie w oparciu o inne przesłanki art. 145 § 1 k.p.a. Tryby wznowienia postępowania administracyjnego (skargowy i z urzędu) mają charakter rozłączny, a przez to nie mogą być dowolnie łączone w czasie ich trwania (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2024 r., sygn. II SA/Sz 463/24). Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W rozpatrywanym przypadku decyzja ostateczna PPIS z dnia 13 czerwca 2025 r. została wydana w przedmiocie zatwierdzenia lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w budynku usługowo-handlowym przy ul. [...] w K.. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w postępowaniu tym D. U. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Zgodnie z art. 148 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 2017/625 właściwe organy określają procedurę, zgodnie z którą podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze występują o zatwierdzenie zakładów zgodnie z rozporządzeniami (WE) nr 852/2004 i (WE) nr 853/2004 (ust. 1). Po otrzymaniu od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze wniosku o zatwierdzenie właściwy organ przeprowadza kontrolę na miejscu (ust. 2). Właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności wyłącznie, jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wykazał, że spełnia odpowiednie wymogi prawa żywnościowego (ust. 3). Wymogi te w zakresie infrastruktury zostały sprecyzowane w załączniku II rozporządzenia nr 852/2004 i, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, skupiają się one przede wszystkim na tym, czy m.in. droga wejścia surowców, personelu, klientów, wyjścia odpadów nie powoduje krzyżowania się dróg czystych i brudnych, czyli czy nie stwarza możliwości wtórnego zanieczyszczenia środków spożywczych produkowanych w zakładzie. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.b.ż.ż. podmioty działające na rynku spożywczym lub na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością składają wniosek o wpis do rejestru zakładów albo o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów, w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności, w formie pisemnej, według wzorów określonych odpowiednio na podstawie art. 67 ust. 3 pkt 2 i 3. Stosownie do art. 62 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub miejsce prowadzenia przez zakład działalności państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia lub cofania zatwierdzenia zakładów określonych w art. 61 oraz odmowy wpisu do rejestru zakładów, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Nr 882/2004 (akt ten został uchylony rozporządzeniem nr 2017/625 z dniem 14 grudnia 2019 r.). Ponadto z art. 1 pkt 6 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 416 ze zm.) wynika, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych. Z kolei art. 4 ust 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego. Z całokształtu wskazanych wyżej przepisów wynika, że prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia zakładu – w tym przypadku gastronomicznego – służy zapewnieniu odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów w zakresie bezpieczeństwa żywności. Jego przedmiot nie dotyczy zatem kwestii uprawnień właścicielskich do nieruchomości, na której działalność ma być prowadzona. Stąd w niniejszym przypadku właściciel budynku, w którym znajduje się sporny lokal, nie był uznany za stronę postępowania, a tym bardziej interesu prawnego do bycia stroną postępowania nie posiada właściciel nieruchomości sąsiedniej, przez którą ma prowadzić dojście do zakładu. Decyzja o zatwierdzeniu zakładu nie rozstrzyga bowiem – wbrew twierdzeniu skarżącego – o jego prawach i obowiązkach związanych z prawem własności nieruchomości, przez którą będzie prowadzić dojście do lokalu, nie ogranicza tego prawa. O obciążeniu nieruchomości skarżącego służebnością gruntową w ramach postepowania zabezpieczającego orzekł przecież sąd powszechny. W toku kontrolowanego postępowania A. H. wykazał w wystarczającym dla tego postępowania zakresie tj. za pomocą postanowienia Sądu Rejonowego w K. udzielającego zabezpieczenia na czas trwania postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej, że właściciel lokalu gastronomicznego (a na mocy umowy najmu także wnioskodawca) posiada zezwolenie na korzystanie przez każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] oznaczonej m.in. jako działka nr [...] na przechodzenie i przejeżdżanie do drogi publicznej ulicy [...] w K. pasmem o szerokości 3 m, w tym istniejącym podjazdem o szerokości 1,5 m licząc od strony wschodniej budynku. O prawie do korzystania w ten sposób z nieruchomości sąsiedniej nie przesądza decyzja o zatwierdzeniu zakładu - lokalu gastronomicznego, kwestia ta jest rozstrzygana na podstawie przepisów odrębnych (cywilnych bądź administracyjnych) i w innych postępowaniach. Należy zauważyć, że skarżący jest m.in. stroną postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego w budynku usługowo-handlowego przy ul. [...] w K., o czym świadczą przedłożone decyzje PINB - z 11 lutego 2026 r. i ŚWINB – z 15 kwietnia 2026 r. Przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie nie nakładają natomiast obowiązku dokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany ma być zakład, a zatem organ rozstrzygający wniosek nie jest zobowiązany, a tym samym uprawniony do weryfikacji takiego tytułu prawnego. W konsekwencji stroną postępowania o zatwierdzenie zakładu jest wyłącznie podmiot zamierzający prowadzić tego rodzaju działalność. Ponadto, co istotne, organ potwierdzając spełnienie wymogów określonych w ww. przepisach, umożliwia jedynie wnioskodawcy prowadzenie określonego rodzaju działalności, nie określa natomiast generalnego uprawnienia do prowadzenia działalności w określonym miejscu, a więc do jego kompetencji nie należy ocena, czy prowadzenie działalności w takim miejscu jest możliwe z punktu widzenia innych przepisów prawa. Dlatego nawet w przypadku prowadzenia w lokalu działalności z wykorzystaniem nieruchomości skarżącego bez jego zgody, rozstrzygnięcie w tym zakresie nie leży w kompetencji organów inspekcji sanitarnej, lecz odpowiednich organów, w tym organów wymiaru sprawiedliwości czy nadzoru budowlanego. Postępowanie w sprawie o zatwierdzenie zakładu nie dotyczyło sensu stricto interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego (por. też w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 47/21). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że w rozpatrywanym przypadku należy wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z 13 czerwca 2025 r., do czego uprawnia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na brak po stronie D. U. interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Brak przymiotu strony stanowił z kolei podstawę do takiego rozstrzygnięcia – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – także jeśli chodzi o przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Jedynie ubocznie można wskazać, że zdaniem Sądu nie było w tym przypadku podstaw do wznowienia postępowania na podstawie tych przepisów, nie doszło bowiem do stwierdzenia sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, a jednocześnie trudno uznać, by sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa było oczywiste. Ponadto, co również wynika z powyższych uwag określających przedmiot postępowania o zatwierdzenie zakładu, słusznie wskazał ŚPWIS, że rozstrzygnięcia, na które powołuje się skarżący, nie miały wpływu na wydaną decyzję, gdyż rozstrzygane przez nie kwestie nie stanowią i nie determinują spełnienia wymogów sanitarno-higienicznych i technicznych obiektu poddawanego zatwierdzeniu z zakresu bezpieczeństwa żywności, w oparciu o przepisy prawa żywnościowego. W zaistniałej sytuacji nie mogły okazać się również skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania, mające podważać prawidłowość udzielonego zatwierdzenia lokalu gastronomicznego. Do oceny w tym zakresie – wiążącej się z rozstrzygnięciem istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) – mogłoby dojść jedynie w przypadku uznania, że zaistniała przyczyna wznowienia, w tym przede wszystkim ta przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z którą związany jest wymóg posiadania przez skarżącego statusu strony postępowania. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.