II SA/Ke 263/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniosku Z. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia 18 stycznia 2023 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 2 marca 2018 r. znak: [...], którą zmieniono zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 17 października 2022 r. skarżący zwrócił się o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i wyjaśnił, że według art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Kolegium wskazało, że przed przystąpieniem do merytorycznego badania zarzutów podniesionych we wniosku, które zdaniem wnioskodawcy przesądzają o zaistnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności, organ właściwy do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest zobowiązany do oceny dopuszczalności prowadzenia takiego postępowania poprzez zbadanie m.in. czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy decyzja mająca być poddana badaniu była uprzednio oceniana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak również czy nie nastąpiło przedawnienie możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z uwagi na upływ czasu. W przypadku zaistnienia chociażby jednej z przeszkód formalnych organ jest zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Dalej Kolegium wyjaśniło, że w celu ustalenia kręgu stron postępowania koniecznym jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji, która ma być badana w postępowaniu nieważnościowym. Organ odwoławczy powołał się zatem na treść art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty i podniósł, że stronami postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach (zarówno w brzmieniu aktualnym, jak i obowiązującym w dniu wydania decyzji, której zbadania w trybie stwierdzenia nieważności domaga się skarżący) zezwolenie na zbieranie i przewarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. Podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wydanie decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów jest posiadacz odpadów, którym zgodnie z art. 3 pkt 19 tej ustawy jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżącemu przysługiwał przymiot strony. W sprawie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wystąpił J. N. prowadzący działalność pod nazwą JN METAL J. N.. Aktem notarialnym z dnia 31 sierpnia 2017 r. J. N. sprzedał zorganizowaną część przedsiębiorstwa na rzecz KONGER RECYKLING POLSKA Sp. z o.o. (dalej "Spółka"). Wobec powyższego na wniosek strony, Starosta [...] decyzją z dnia 2 marca 2018 r. zmienił decyzję Marszałka Województwa Ś. z dnia 10 kwietnia 2015 r. znak: [...] (zmienioną w 2015 r. i 2016 r.) w zakresie oznaczenia posiadacza zezwolenia na Spółkę. Tym samym J. N. oraz Spółka, jak również ewentualnie podmiot wydzierżawiający działkę na potrzeby prowadzenia działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów posiadają interes prawny w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów oraz zmiany tego zezwolenia. Sumując Kolegium stwierdziło, że prawidłowo postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r. uznało, że skarżący nie posiada interesu prawnego. Dodało, że swoich uprawnień strony postępowania skarżący upatruje w roszczeniu do części instalacji zakupionej i zamontowanej w 2017 r. na rzecz JN M. J. Nykiel, przy czym kwestia ta jest sporna, a postępowanie cywilne toczące się przed Sądem Okręgowym w L. pod sygn. akt IX GC [...] nie rozstrzygało własności instalacji. Zdaniem Kolegium, skoro skarżący nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym go do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 2 marca 2018 r. zmieniającej zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów to postępowanie w tym przedmiocie - na jego wniosek - nie może zostać wszczęte. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. S. wniósł o jego uchylenie w całości oraz poprzedzające je postanowienia Kolegium z dnia 18 stycznia 2023 r. Podniósł, że decyzja Starosty [...] z dnia 2 marca 2018 r. została wydana bez podstawy prawnej, a więc jej nieważność winna zostać stwierdzona na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku rozpoznania skargi, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił, że wadą decyzji Starosty [...] jest wydanie tego aktu przez organ, który jest stroną w sprawie (Starosta reprezentuje Skarb Państwa, który jest właścicielem spornej działki nr [...] przy ul. [...]), zaś Spółka nie nabyła skutecznie tej nieruchomości z uwagi na pozorność umowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2023 r. utrzymujące w mocy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowienie tego organu z dnia 18 stycznia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 2 marca 2018 r., którą zmieniono zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy niniejszej, że żądanie skarżącego dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 2 marca 2018 r., którą organ ten zmienił decyzję Marszałka Województwa z dnia 10 kwietnia 2015 r. w zakresie oznaczenia posiadacza zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów z J. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą JN METAL J. N. na rzecz KONGER RECYKLING POLSKA Sp. z o.o. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. - w dacie wydania tej decyzji - Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Kolegium wskazało, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania. Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 2 marca 2018 r. Rozstrzygając tak opisany spór na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd WSA w Białymstoku zaprezentowany w wyroku z 1 lipca 2014 r. II SAB/Bk [...] zgodnie z którym cyt.: "do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji znajduje zastosowanie przepis art. 61 "a" k.p.a. Przepis ten, nawiązując do przewidzianej art. 61 reguły, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, stanowi w § 1 - szym, iż w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W § 2 - gim przepis art. 61 "a" k.p.a. stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego służy zażalenie. Przepis art. 61 "a" k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wymieniona ustawa nowelizacyjna równolegle z wprowadzeniem opisanej wyżej regulacji, uchyliła dotychczas obowiązujący art. 157 § 3 k.p.a. (vide: art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej), który przewidywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Tym samym z woli ustawodawcy dotychczasowy decyzyjny sposób odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zastąpiony został formą postanowienia. W tym, że uległa zmianie jedynie forma załatwienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie został co do zasady podważony obowiązek wydania stosownego aktu, utwierdza także treść przepisu przejściowego - art. 3 ustawy zmieniającej, informującego, iż w sprawach, w których do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej, powinno być wydane postanowienie, właściwą forma załatwienia sprawy jest decyzja. W konsekwencji należy stwierdzić, że od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 61 "a" k.p.a. znajdować będzie zastosowanie nie tylko do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania zwykłego ale także do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyłączenie stosowania art. 61 "a" k.p.a. do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji jednoczesnej utraty mocy obowiązującej dotychczasowego art. 157 § 3 k.p.a. jest nie do pogodzenia z intencją ustawodawcy pozostawienia jako uregulowanego prawnie etapu wszczynania postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Opowiedzenie się za zastąpieniem dotychczasowej formy decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji formą postanowienia, pozwala na przeniesienie dotychczasowego dorobku orzecznictwa wypracowanego na tle stosowania art. 157 § 3 k.p.a. na grunt art. 61 "a" § 1 k.p.a. Na tle zaś stosowania art. 157 § 3 k.p.a. utrwalony został pogląd, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Uruchamia to jedynie etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W tej fazie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy prawnej z art. 156 § 1 k.p.a. Organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący strona postępowania albo wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnej, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (vide: między innymi wyrok NSA z 19 marca 1997 r. sygn. III SA [...], wyrok NSA z 8 listopada 1995 r. sygn. III SA [...], wyrok NSA z 9 marca 2007 r. sygn. I OSK [...]). Tożsame stanowisko wyrażone zostało w orzeczeniach innych sądów administracyjnych już na tle stosowania regulacji prawnej obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. VII SA/Wa [...] (Lex nr 1408015) Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (między innymi podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. Również Wojewódzki Sąd administracyjny w G. wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. II SA/Gd [...] (Lex nr 1311368) opowiedział się za stosowaniem art. 61 "a" k.p.a. do oceny dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdzając w tezie wyroku, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niewątpliwie niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Co do zasady kwestię przymiotu strony postępowania administracyjnego reguluje art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analogiczną zasadą kieruje się również przepis art. 157 § 1 k.p.a. Oznacza to, że o prawie do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie decyduje katalog stron ustalony w toku postępowania zwyczajnego, ale przede wszystkim okoliczność występowania interesu prawnego lub obowiązku po stronie wnioskodawcy. Innymi słowy uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje także podmiotom, które powinny korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, ale które w postępowaniu tym nie brały udziału. Podkreślić przy tym należy, że przepisy szczególne mogą w odmienny sposób regulować kwestię przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym, znacznie ograniczając krąg podmiotów biorących w nim udział. Przepis szczególny może zatem określać zakres podmiotowy postępowania administracyjnego w inny sposób, aniżeli wynika to z generalnej zasady, o której mowa art. 28 k.p.a. Przykładem takiego szczególnego przepisu jest znajdujący zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 170 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym stronami postępowań m. in. w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z jego brzmienia jasno wynika ograniczenie kręgu stron w postępowaniach określonych w art. 170 ustawy o odpadach. W związku z powyższym należy przyjąć, że stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów jest wyłącznie wnioskodawca, a jeżeli nie jest on właścicielem nieruchomości, na której zbieranie odpadów ma się odbywać - także właściciel tej nieruchomości, ale już nie właściciel nieruchomości sąsiedniej, nawet jeżeli byłby narażony na oddziaływania (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, LEX 2013). Z powyższego wynika, że ustalenie, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów następuje w oderwaniu od interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W realiach kontrolowanej sprawy Kolegium słusznie uznało, że przymiot strony w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów oraz zmiany tego zezwolenia przysługiwał J. N. oraz Spółce, ewentualnie podmiotowi wydzierżawiającemu działkę na potrzeby prowadzenia działalności w powyższym zakresie. W konsekwencji prawidłowe są ustalenia Kolegium, że skarżący nie posiadał przymiotu strony zarówno w postępowaniu zwykłym jak również w nadzwyczajnym. Co istotne, skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego z którego wywodzi swój interes prawny w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. Jak wskazuje się w doktrynie, określenie w art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach w sposób negatywny zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, rozciąga się zarówno na postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych (por. B. Rakoczy, Ustawa o odpadach. Komentarz, LexisNexis 2013; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., II OSK [...], CBOSA). Skoro zatem status strony z mocy ustawy nie przysługiwał skarżącemu w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, a jednocześnie skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego z którego wywodzi swój interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym to żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jako wniesione przez osobę niebędącą stroną musiało skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o czym wprost stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Organ nie był przy tym zobligowany do badania interesu prawnego wnioskodawcy w rozumieniu art. 28 k.p.a., skoro jego udział w postępowaniu wykluczał wprost przepis szczególny. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące na merytoryczne podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Rację ma również Kolegium, że podnoszona w postępowaniu odwoławczym okoliczność toczącego się przed Sądem Okręgowym w L. postępowania cywilnego w zakresie roszczeń skarżącego do części instalacji zakupionej i zamontowanej w 2017 r. na rzecz J. N. nie może zostać w tej sprawie uwzględniona. Toczący się spór cywilny nie statuuje przymioty strony w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, Kolegium prawidłowo zatem odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.