II SA/Ke 23/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce – Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Zagnańsk z dnia 27 marca 2025 r. nr 23/IX/2025 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę.

W dniu 27 marca 2025 r. Rada Gminy Zagnańsk, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580), dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr 23/IX/2025, przyjmując w załączniku program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zagnańsk w 2025 r. i stanowiąc w Rozdziale 11 pt. "FINANSOWANIE PROGRAMU", że: -"1. Na realizację programu w 2025 r. przewidziano w budżecie gminy środki w wysokości 66 500 zł, w tym na: 45 000 zł na odławianie i zapewnienie miejsca w schronisku bezdomnych zwierząt, w tym obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt 1 500 zł opieka nad kotami wolnożyjącymi w tym ich dokarmianie 500 zł zapewnienie miejsc dla zwierząt gospodarskich, działania interwencyjne 15 000 zł zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, kastracja i sterylizacja zwierząt właścicielskich, usypianie ślepych miotów 4 500 zł plan elektronicznego znakowania psów Środki finansowe będą wydatkowane poprzez zlecanie usług podmiotom zewnętrznym, o których mowa w § 2, na podstawie zawartych umów". W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Kielcach, Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, formułując zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewyszczególnienie pełnego sposobu wydatkowania środków finansowych, a jedynie zbiorcze przypisanie tych środków do kilku celów tj. jednej kwoty do kilku celów zbiorczo. W uzasadnieniu powołano się na orzecznictwo, argumentując że uchwalony program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie przewidziane zadania, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji jego poszczególnych zadań w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom gminy oraz w innym trybie. Natomiast wskazanie konkretnej kwoty na poszczególne cele – zamiast wskazania zbiorczego – ma na celu m.in. unikanie sytuacji, w której cała kwota zostanie przeznaczona na realizację tylko jednego zadania, a na pozostałe zabraknie środków. W tym zakresie powołano się na wyrok tut. Sądu z 31 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 735/23 oraz wyrok NSA z 29 lipca 2020 r. o sygn. akt II OSK 336/20. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że użyte przez ustawodawcę określenie ,,sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na realizację celów programu. W zakwestionowanym regulaminie organ określił wydatkowanie przewidzianych środków finansowych, przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu opieki nad zwierzętami – co zapewnia pełną funkcjonalność realizacji jego zadań. Tym samym, określony w załączniku do zaskarżonej uchwały sposób wydatkowania środków finansowych na realizację programu odpowiada – zdaniem organu – ustawowym wymaganiom, o których mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy/rady miejskiej musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały – podjętej w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy – były przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którymi: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z treści cyt. regulacji wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy, fakultatywne w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. W skardze zakwestionowano treść Rozdziału 11 Programu ("FINANSOWANIE PROGRAMU"), w którym wskazano, że: -"1. Na realizację programu w 2025 r. przewidziano w budżecie gminy środki w wysokości 66 500 zł, w tym na: 45 000 zł na odławianie i zapewnienie miejsca w schronisku bezdomnych zwierząt, w tym obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, 1 500 zł opieka nad kotami wolnożyjącymi w tym ich dokarmianie 500 zł zapewnienie miejsc dla zwierząt gospodarskich, działania interwencyjne 15 000 zł zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, kastracja i sterylizacja zwierząt właścicielskich, usypianie ślepych miotów 4 500 zł plan elektronicznego znakowania psów Środki finansowe będą wydatkowane poprzez zlecanie usług podmiotom zewnętrznym, o których mowa w § 2, na podstawie zawartych umów". Sądowi znane jest powołane przez skarżącego orzecznictwo tj. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r. o sygn. akt II OSK 336/20 oraz prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 31 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 735/23, w którym: - podzielono zasadność zarzutu skargi (identycznego jak w obecnej sprawie) co do przydzielenia zbiorczo jednej kwoty na cele związane z odławianiem, zapewnieniem miejsca w schronisku zwierzętom bezdomnym oraz ich obligatoryjną kastracją i sterylizacją; - ze stwierdzeniem, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Podobne stanowisko zostało również przedstawione w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 5 czerwca 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 245/24, w którym uznano cyt. "za nieprawidłowe zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, czyli tak, jak ma to miejsce w § 12 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przykładowo, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, ich odławianie oraz obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, czy usypianie ślepych miotów są osobnymi, niezależnymi od siebie zadaniami i na ich realizację powinny być w ramach programu przeznaczone osobne środki finansowe. Zbiorcze przeznaczenie jednej kwoty na realizację kilku ustawowych zadań – co miało miejsce w § 12 ust. 2 programu – może doprowadzić do tego, że któreś z nich nie zostanie zrealizowane w żadnym stopniu, bo wszystkie zaplanowane środki zostaną przeznaczone na realizację jednego z tych zadań, według wyboru dysponenta tych środków. Takie określenie oznacza bowiem, że prawodawca miejscowy dopuszcza sytuację, gdy na realizację danego zadania nie zostanie przeznaczona żadna kwota. W konsekwencji, zgodnie z obowiązującymi przepisami u.o.z., na każde zadanie powinna być przewidziana konkretna liczbowa kwota". Podobnie, w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r. o sygn. akt II OSK 703/20 NSA podniósł, że cyt. "tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami". Powyższe poglądy – na jakie powołuje się skarżący Prokurator – zostały jednak zrewidowane i uściślone w najnowszym, przytoczonym poniżej, orzecznictwie, które tut. Sąd – w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – w całości podziela. Mianowicie, w wyrokach z 24 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 118/24, Lex nr 3757836, z 20 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 444/22, Lex nr 3704732, z 24 sierpnia 2022 r., I OSK 427/22, Lex nr 3443083 NSA zaprezentował stanowisko, że wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązanie organu do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu oraz do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań, jak również że istnieje możliwość ogólnego określenia środków dla kilku zadań. Pogląd ten podzielił również WSA w Kielcach w prawomocnym (niezaskarżonym) wyroku z 21 stycznia 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 597/25, dostępnym, podobnie jak wszystkie powołane orzeczenia, w CBOSA. W tym zakresie, odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących m.in. łącznego określenia finansowania zadań wyszczególnionych w pkt 11 tiret pierwsze Rozdziału 11 (45 000 zł) zaakcentować trzeba – w tym zakresie – że odławianie bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.), zapewnienie miejsca w schronisku bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.), poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.) oraz obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.), zgodnie z zapisami Rozdziału 4 pkt 1, Rozdziału 5 pkt 1, Rozdziału 6 pkt 1 lit. a programu, realizuje ten sam podmiot tj. schronisko (pełna nazwa – Schronisko dla bezdomnych zwierząt [...]). Z kolei w pkt 3 lit. b Rozdziału 1 "CEL I ZADANIA PROGRAMU" wyraźnie wskazano to schronisko jako wykonawcę programu, wymieniając w tym zakresie dodatkowo (oprócz Gminy Zagnańsk): "c) organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona praw zwierząt we współpracy z organami Gminy Zagnańsk, społeczni opiekunowie i sołtysi, z terenu Gminy Zagnańsk, d) Gabinet Weterynaryjny [...]". Jest to o tyle istotne, że zgodnie z pkt 1 Rozdziału 7 pt. "USYPIANIE ŚLEPYCH MIOTÓW" zadanie to jest realizowane przez lekarza, z którym schronisko ma podpisaną umowę lub w ww. gabinecie weterynaryjnym. Podobnie, zgodnie z pkt 1 Rozdziału 8 pt. "ZAPEWNIENIE CAŁODOBOWEJ OPIEKI WETERYNARYJNEJ W PRZYPADKU ZDARZEŃ DROGOWYCH Z UDZIAŁEM ZWIERZĄT" zadanie to realizuje Gmina poprzez zawartą umowę z (ww.) Gabinetem Weterynaryjnym". Takie samo rozwiązanie przyjęto w Rozdziale 10 pt. "STERYLIZACJA ZWIERZĄT I ELEKTRONICZNE ZNAKOWANIE PSÓW", stanowiąc w pkt 2 zdanie drugie, że "zabiegi będą wykonywane w (ww.) gabinecie weterynaryjnym". Tym samym, łączne uregulowanie w zakwestionowanym przez Prokuratora pkt 1 tiret czwarte Rozdziału 11 wysokości kwoty (15 000 zł) przeznaczonej na "zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, kastrację i sterylizację zwierząt właścicielskich, usypianie ślepych miotów" dotyczy, co do zasady, jednego podmiotu tj. ww. gabinetu weterynaryjnego i w tym kontekście nie może być postrzegane jako istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. – w całości – nieważności zaskarżonej uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 5 sierpnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 1703/22, w którym NSA dopuścił – zakwestionowane obecnie przez Prokuratora – rozwiązanie, polegające na przypisaniu określonej kwoty do określonej części zadań wyodrębnionych z pozostałych zadań według kryterium podmiotu realizującego te zadania, a także według kryterium funkcjonalnego (elementy określonego ciągu czynności). Z kolei w tezie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z 16 lipca 2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 242/25, LEX nr 3897975 tut. Sąd, wskazując naruszenia przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych – skutkujących nieważnością uchwały organu gminy – wskazał na naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Należy również przytoczyć stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę – podzielane przez tut. Sąd – co do tego, że opisany powyżej podział środków finansowych jest w pełni uzasadniony względami celowościowymi z uwzględnieniem specyfiki realizowanych w programie wyszczególnionych zadań i odpowiada w pełni przyjętej w programie systematyce podejmowanych wobec zwierząt następujących po sobie czynności w ramach przyjętych i realizowanych zadań, które w sposób uszczegółowiony zostały ujęte w poszczególnych działach programu. Dokonując kompleksowej, systemowej wykładni zaskarżonej uchwały oraz kierując się zaprezentowaną w najnowszym orzecznictwie NSA wykładnią u.o.z. wskazać należy, że z uwagi na specyfikę wymienionych wyżej zadań, które mogą być ze sobą powiązane z uwagi na wyznaczenie jednego podmiotu realizującego te zadania, zarzut skarżącego dotyczący nieprzeznaczenia (odrębnie) środków finansowych na realizację każdego z wymienionych przez ustawodawcę zadań jest bezzasadny. Co się zaś tyczy kwot: - 1 500 zł (opieka nad kotami wolnożyjącymi w tym ich dokarmianie), - 500 zł (zapewnienie miejsc dla zwierząt gospodarskich, działania interwencyjne), - 4 500 zł (plan elektronicznego znakowania psów), to zadania te, przyporządkowane w ustawie o ochronie zwierząt odpowiednio do art. 11a ust. 5, art. 11 a ust. 2 pkt 2 i 7 oraz art. 11a ust. 3, bez wątpienia zostały zgodnie z ww. wymogami odrębnie uregulowane przez lokalnego ustawodawcę pod kątem zapewnienia oddzielnego ich finansowania. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.