I OSK 1294/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1070/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 30 marca 2023 r. nr LXI/718/2023 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczecinek uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Szczecinek z dnia 30 marca 2023 r. nr LXI/718/2023

Wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1070/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z 30 marca 2023 r. nr LXI/718/2023 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczecinek Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Gminy Szczecinek (dalej: "Rada"), działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 572 ze zm., dalej: "u.o.z."), podjęła 30 marca 2023 r. uchwałę nr LXI/718/2023 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczecinek. W § 1 ww. uchwały wskazano, że przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz pobiegania bezdomności na terenie Gminy Szczecinek" (zwany dalej "Programem"), stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Przepis § 2 ust. 1 Programu, określa następujące cele: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt z terenu gminy; 4) ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt; 5) znalezienie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt tzw. adopcja; 6) usypianie ślepych miotów; 7) zapewnienie miejsca bytowania dla zwierząt gospodarskich odebranych właścicielom na podstawie przepisów prawa lub w wyniku zdarzeń losowych; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych lub wolno żyjących; 9) edukacja mieszkańców gminy w zakresie opieki nad zwierzętami; 10) zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców Gminy. W § 3 ust. 2 Programu, dotyczącym odławiania bezdomnych zwierząt, Rada określiła, że: 1) odławianie ma charakter stały; 2) odławianiem zwierząt i transportem ich do schroniska, zajmować się będzie lekarz weterynarii z Zakładu Leczniczego wykonujący swoje czynności na podstawie zawartej umowy; 3) odławianie bezdomnych zwierząt będzie prowadzone za pomocą specjalistycznego sprzętu, który nie będzie stwarzał zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt; 4) odławianie odbywać się będzie w sposób niestwarzający zagrożenia dla zdrowia i życia zwierząt oraz nie zadający im cierpienia; 5) odłowione z terenu Gminy zwierzęta bezdomne zostaną umieszczone w Schronisku; 6) zgodnie z umową przyjęte zwierzęta przejdą wymagane szczepienia profilaktyczne i wszystkie konieczne zabiegi weterynaryjne, po 14 dniowym okresie kwarantanny, gdy nie znajdzie się właściciel przeprowadzany będzie zabieg sterylizacji, kastracji oraz trwałe znakowanie za pomocą mikroczipa. Zabiegi weterynaryjne wykonywane są przez lekarza weterynarii; 7) Schronisko zobowiązane jest do zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Szczecinek; 8) zaleca się na terenie Gminy Szczecinek znakowanie psów poprzez wszczepienie pod skórę mikroczipa zgodnie z uchwałą Nr XVII/172/2015 Rady Gminy Szczecinek z dnia 6 listopada 2015 r. 9) koszt wszczepienia pod skórę mikrochipa (pisownia oryginalna; przyp. Sąd) ponosi właściciel zwierzęcia. Stosownie do § 3 ust. 3 Programu, ograniczenia nadmiernej populacji psów i kotów bezdomnych dokonuje się poprzez sterylizację i kastrację oraz usypianie ślepych miotów, zabiegi zgodnie z umową będą wykonywane przez zakład leczniczy. Jak wynika z § 3 ust. 4 Programu, opiekę nad kotami wolno żyjącymi sprawuje się poprzez: 1) dokarmianie w okresie niesprzyjających warunków zimowych przy ujemnych temperaturach, 2) dokarmianie powinno odbywać się poza siedliskami ludzkimi i może być prowadzone przez osoby fizyczne. W myśl § 3 ust. 6 Programu, zwierzę odebrane czasowo właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji Wójta Gminy Szczecinek, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 1a ustawy, w celu zapewnienia mu właściwej opieki podlega przekazaniu pod opiekę gospodarstwu rolnemu. Jak wynika z § 3 ust. 7 Programu, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych i innych z udziałem zwierząt Gmina będzie realizować w ramach umowy z Zakładem Leczniczym, który prowadzi całodobową opiekę weterynaryjną w zakresie: 1) opieki weterynaryjnej nad zwierzętami domowymi, gospodarskimi na terenie gminy Szczecinek; 2) koniecznego bezzwłocznego uśmiercania zwierząt, które zostały poranione, pogryzione lub zostały potrącone w wypadku w granicach administracyjnych gminy, w celu skrócenia ich cierpień i bólu. Natomiast § 3 ust. 8 Programu stanowi, że edukacja mieszkańców Gminy w zakresie opieki nad zwierzętami realizowana będzie poprzez: 1) zajęcia w szkołach i świetlicach w zakresie bezdomnych zwierząt i opieki nad zwierzętami oraz bezpiecznego kontaktu z nimi. 2) współpracę z istniejącymi organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz tworzenie korzystnych warunków do aktywizacji mieszkańców gminy w ramach działalności w tego typu organizacjach; 3) organizowanie konkursów, akcji, prelekcji dla dzieci i młodzieży z terenu gminy na temat humanitarnego traktowania zwierząt i zapobiegania ich bezdomności, adopcji psów i kotów we współpracy z zainteresowanymi organizacjami pozarządowymi i instytucjami. Z § 3 ust. 9 wynika, że zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy realizowane będzie poprzez działania odpowiednich służb i pracowników gminnych w zakresie egzekwowania od osób utrzymujących zwierzęta domowe i gospodarskie, realizacji obowiązków wynikających z zapisu rozdziału 6 i 7 uchwały nr XLI/545/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szczecinek. W myśl § 4 ust. 2 Programu, finansowanie przez Gminę zadań realizowanych w ramach niniejszego programu, limitowane będzie wysokością środków przyznanych na ten cel w uchwale budżetowej Gminy Szczecinek, które w 2023 roku wynoszą 182 500,00 zł; w tym na: 1) interwencje związane z bezdomnymi zwierzętami wyłapywanie i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom które uległy wypadkom oraz sterylizacja, kastracja i znakowanie zwierząt - 50 000,00 zł 2) przyjęcie oraz pobyt zwierząt w schronisku wraz z wszystkimi zabiegami oraz poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także zapewnienie miejsca bytowania dla zwierząt gospodarskich - 120 000,00 zł 3) eutanazja zwierząt i ślepych miotów oraz utylizacja padłych zwierząt - 12 000 zł 4) dokarmianie zwierząt wolno żyjących - 500 zł. W § 4 ust. 3 Programu mowa jest o tym, że przypadku zaistnienia nieprzewidzianych zdarzeń losowych z zakresu niniejszego Programu (stwarzających zagrożenie dla ludzi lub zwierząt), dopuszcza się zwiększenie środków finansowych na realizację zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej: "Skarżący") wystąpił do Sądu I instancji ze skargą na ww. uchwałę wnosząc o jej unieważnienie w całości. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1070/23 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten stosownie od art. 11a ust. 2 u.o.z. obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z kolei, art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. stanowią, że ww. program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W ocenie Sądu I instancji, niezasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące niezgodności z prawem przepisów zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora, w zaskarżonej uchwale (jej załączniku) Rada nie określiła sposobu wydatkowania środków finansowych na poszczególne cele na realizację wszystkich zadań programu oraz sposób wydatkowania tych środków. W ocenie Sądu I instancji, ww. zarzut nie jest trafny. Sąd I instancji wyjaśnił, że część judykatury uznaje, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 453/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 305/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 334/23, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Uznają one, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, źródło CBOSA). Dalej Sąd I instancji podał, że funkcjonuje również w judykaturze odmienny od powyższego pogląd, zgodnie z którym art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22; 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, źródło CBOSA). Zdaniem Sądu I instancji, zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 427/22 wskazał, że nie wyklucza się ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa między innymi określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań. Sąd I instancji w konkluzji wskazał, że w tej sprawie podziela drugie z ww. stanowisk judykatury i uznaje je za własne na gruncie rozpatrywanej sprawy. Sytuacja odpowiadająca temu stanowisku miała miejsce w tej sprawie, gdzie wprawdzie Rada wskazała na realizację zadań ogólną kwotę przeznaczoną na realizację Programu, ale następnie określiła w punktach wysokość środków i sposób finansowania poszczególnych zadań. Rada wskazała zatem wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków w sposób zgodny z art. 11 ust. 5 u.o.z. Zdaniem Sądu I instancji, Rada nie naruszyła prawa dzieląc przewidziane na ten cel środki na poszczególne grupy. Szczegóły tego podziału wg celów opisanych w § 2 ust. 1 Programu, Organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę. Środki na realizację celów Programu podzielono na cztery części. Analiza treści § 4 ust. 2 pkt 1 – 4 Programu, pozwala w wystarczający sposób ustalić, jakie zadanie będzie realizowane przez wskazane w § 2 ust. 1 Programu cele wydatkowania środków. Finansowaniu zadań opisanych w § 4 ust. 2 Programu przypisano ściśle określoną kwotę. Nie da się jednak z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez jednostki realizujące cel Programu. Racjonalne jest w takiej sytuacji ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wydatkowania. Omawiane przepisy uchwały muszą więc zachować odpowiednią dozę elastyczności swych unormowań. Wymaganie podawania w uchwale tak dalece szczegółowych wartości, jak oczekuje tego Skarżący, byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, w stosunku do oczekiwań ustawodawcy, wyrażonych w art. 11a ust. 5 u.o.z. Pewien margines swobody w określaniu kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań art. 11a ust. 2 u.o.z. może być uzasadniony, aby zapewnić wszystkim zwierzętom objętym programem należytą pomoc, zwłaszcza gdy poszczególne zadania mają zbliżony charakter lub mogą być realizowane przez tego samego wykonawcę. Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, zwrócić należy uwagę na treść art. 257 i art. 258 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), zgodnie z którymi organ wykonawczy gminy może dokonywać zmian w planie wydatków ujętych w poszczególnych paragrafach planu finansowego, bez konieczności dokonywania korekt zapisami uchwał organu stanowiącego. Skoro więc ustawowo przyznano kompetencję do takiego działania Wójtowi, to nie ma konieczności konkretnego określenia kwot na realizację poszczególnych punktów programu w Programie. Kwoty te mogą bowiem podlegać modyfikacji przez organ wykonawczy w razie zaistnienia potrzeby zmiany wysokości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne zadania. Dopuszczenie zwiększenia środków finansowych na realizację z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi przewiduje § 4 ust. 3 Programu. Nie jest zdaniem Sądu I instancji, przy tym trafny zarzut Prokuratora Regionalnego kierowany przeciwko legalności § 4 Programu, bowiem nie przewidziano w nim żadnych funduszy związanych z edukacją mieszkańców gminy w zakresie opieki nad zwierzętami, mimo że zadania takie przewidziano w § 2 ust. 1 pkt 9 oraz w § 3 ust. 8 Programu. Sąd wyjaśnia, że obligatoryjne zadania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określone zostały w art. 11 ust. 2 u.o.z. Wśród nich nie została wymieniona edukacja mieszkańców gminy. Zatem Organ nie miał obowiązku wydatkowania na ww. cel środków z puli przeznaczonej na obligatoryjne zadania Programu wymienione w § 4 ust. 2 Programu. Finansowanie tego zadania może pochodzić z innych środków, którymi dysponuje Gmina. Zatem o naruszeniu art. 11 ust. 5 u.o.z., nie może być w tym przypadku mowy. Nie zasługuje także na uznanie, zdaniem Sądu I instancji, argumentacja Prokuratora podważająca zgodność z prawem § 4 ust. 2 pkt 3 Programu, zgodnie z którym finansowaniem Programu objęta jest eutanazja zwierząt i ślepych miotów oraz utylizacja zwierząt padłych. W ocenie Sądu, nie zachodzi tu podwójne finasowanie tego samego zadania, w stosunku do zwierząt bezdomnych, które zostały przyjęte i przebywały w schronisku wraz z koniecznymi zabiegami (§ 4 ust. 2 pkt 2 Programu). Mamy tu do czynienia z różnymi odrębnie finansowanymi przez Gminę zadaniami. Brzmienie § 4 ust. 2 pkt 2 Programu nie pozwala na twierdzenie, że w ramach wydatków określonych tym przepisem objęta jest także utylizacja zwierząt padłych, które przyjęte były do schroniska. Wydatkowanie wskazane tym przepisem obejmuje zwierzęta, którym zapewniono opiekę. Tożsamy wniosek nasuwa się przy analizie brzmienia § 4 ust. 2 pkt 1 Programu, gdzie mowa jest o zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, które uległy wypadkowi. Dokonanie eutanazji nie jest tożsame pojęciu sprawowania opieki. Uwaga ta dotyczy także pojęcia utylizacji zwierzęcia padłego. Przepis § 4 ust. 2 pkt 3 Programu, określa odrębną grupę wydatków, która jest realizowana, w przypadku zwierząt poddawanych eutanazji, ślepych miotów oraz padłych zwierząt. Trzeba tutaj też wyraźnie oddzielić kwestię finasowania zadań określonych Programem od zakresu usług podmiotu, które dane zadania ma zrealizować. To, że Zakład Leczniczy otrzymuje środki na opiekę weterynaryjną od Gminy, nie powoduje zniesienia mechanizmu podziału środków według zadań określonych Programem. Gmina finansuje całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i przeznacza na ten cel środki finansowe. Zdaniem Sądu, Gmina prawidłowo zrealizowała delegację ustawową przyjętą w art. 11a ust. 1 pkt 8 u.o.z., zgodnie z którym rada gminy (...) określa, w drodze uchwały, (...) program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten stosownie od art. 11a ust. 2 u.o.z. obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Koszty realizacji programu, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z ponosi gmina. Samo zaś zadanie utylizacji zwierząt padłych nie może być uznane za wykraczające ramy Programu. Oczywistym następstwem eutanazji zwierzęcia, usypiania ślepych miotów, jest śmierć zwierzęcia (uwaga ta dotyczy to także znalezionych padłych zwierząt, które uległy wypadkowi), których ciało nie może pozostać bez kontroli sanitarnej gminy. W ocenie Sądu I instancji, nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że wszystkie przepisy Programu spełniają wymóg prawidłowej konstrukcji normy prawnej pod kątem przedmiotowym i podmiotowym. Jak wskazuje sama nazwa kontrolowanego Programu, opieka w tym dokumencie określona, kierowana jest przede wszystkim do zwierząt bezdomnych (choć nie tylko, bo również do kotów wolnożyjących, ale też ogólnie do wolnożyjących zwierząt np. gdy są uczestnikiem kolizji drogowej), które znajdują się na terenie gminy wiejskiej Szczecinek. Ze wskazanych przez Prokuratora przepisów, ani też innych przepisów, które Sąd poddał kontroli w granicach badanej sprawy, nie wynika, że dotyczą one wszystkich zwierząt padłych na terenie Gminy Szczecinek. Odczytując prawidłowo normy Programu należy przyjąć, że finansowanie utylizacji padłych zwierząt w Gminie nie dotyczy tych, które mają właściciela, ani tych, które jako wolno żyjące zwierzęta nie są objęte Programem, np. zwierzęta leśne, znajdujące się w miejscu ich naturalnego występowania. Tym samym zarzut nieprawidłowego wypełnienia przez Radę delegacji ustawowej uznać należało za nieuzasadniony. Sąd nie podzielił również argumentacji Prokuratora Regionalnego, podnoszącego, że porównanie normy kompetencyjnej z treścią § 2 ust. 1 pkt 10 a także § 3 pkt 9 Programu wskazuje, że regulacja ta wykracza poza delegację ustawową. W ocenie Sądu I instancji, konstrukcja normy kompetencyjnej z art. 11a ust. 2 u.o.z., poprzez użycie w nim sformułowania, "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności..." wskazuje, że katalog celów określonych przedmiotowym programem, ma charakter otwarty. Oprócz wymienionych w nim enumeratywnie działań może on zawierać inne niewymienione expressis verbis w treści przepisu działania. Zatem ujęcie w Programie również innego celu, jak zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy (§ 2 ust. 1 pkt 10 Programu), Sąd uznał za dopuszczalne. Według Sądu I instancji, w problematykę zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom gminy, wpisuje się też kwestia obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych oraz właścicielach zwierząt gospodarskich. Należy podnieść np. sprawę błąkania się zwierząt i wynikających z tego negatywnych następstw. Nie można tracić też z pola widzenia założenia uchwałodawcy, który w preambule do Programu wskazał, że kwestia bezdomności zwierząt jest zjawiskiem społecznym, którego głównymi przyczynami są m.in. porzucenie zwierząt przez właścicieli, ucieczka zwierząt. Stąd w § 3 pkt 9 Programu, znajduje się norma przypominająca właścicielom zwierząt o ciążących na nich obowiązkach, które zostały określone w przepisach działu 6 i 7 uchwały nr XLI/545/2021 z 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szczecinek. Mieści się w tym obowiązek np. zabezpieczenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jej obszar czy obowiązek prowadzenia psa na smyczy poza terenem posesji lub na nieruchomości wspólnej, a także w miejscach użyteczności publicznej. Egzekwowanie realizacji tych obowiązków przez Gminę poprzez odpowiednie służby i pracowników gminnych, jest w takiej sytuacji oczywiste. Stąd zarzuty podnoszone przez Prokuratora Regionalnego przeciwko ww. przepisom Programu nie mogą być uznane za zasadne. Także za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty Prokuratora Regionalnego, kierowane przeciwko legalności § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 6 Programu, mające polegać na przekroczeniu przez prawodawcę lokalnego delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Rzecz dotyczy określonego Programem celu w postaci zapewnienia miejsca bytowania dla zwierząt gospodarskich "odebranych właścicielom na podstawie przepisów prawa lub w wyniku zdarzeń losowych" oraz § 3 ust. 6 Programu, który stanowi, że zwierzę odebrane czasowo właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji Wójta Gminy Szczecinek, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 1a u.o.z., w celu zapewnienia mu właściwej opieki podlega przekazaniu pod opieki gospodarstwu rolnemu, wskazanemu w uchwale. Zdaniem Sądu I instancji, przy badaniu delegacji określonej art. 11a ust.1 pkt 7 u.o.z., gdzie mowa jest o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, należy wykładnię wskazanego przepisu uzupełnić podstawowymi celami, które winien realizować przedmiotowy Program, a który ustawodawca określił w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, program ma na celu nie tylko zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, ale ma również zapobiegać bezdomności zwierząt. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zapobieganie bezdomności zwierząt nie dotyczy zwierząt już bezdomnych. Zwierzęta zagrożone bezdomnością to te, które mają swego właściciela. Obowiązek, wskazania gospodarstwa, w którym umieszczone będą zwierzęta gospodarskie, wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., jest następstwem regulacji z art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a mianowicie możliwością czasowego odebrania niewłaściwie traktowanego zwierzęcia jego dotychczasowemu właścicielowi i przekazania go gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, jak również odebrania zwierzęcia w wypadkach niecierpiących zwłoki, o którym mowa w ust. 3 przywołanego przepisu. Koszty wynikające z tego tytułu, w tym koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciążają jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna, co wprost wynika z art. 7 ust. 4 u.o.z. Zaznaczyć należy, iż problem bezdomności zwierząt nie dotyczy wyłącznie zwierząt, nad którymi ich właściciel się znęcał. Nie można wykluczyć sytuacji, w których zagrożenie bezdomnością będzie podyktowane zdarzeniami losowymi (np. katastrofą, pożarem), a więc niezależnymi od człowieka. Tak więc Gmina ma obowiązek zabezpieczyć miejsce bytowania także dla tej grupy zwierząt. Samo zaś posłużenie w Programie klauzulą generalną – "zdarzenia losowe", ma na celu umożliwienie adresatom Programu stosowniejszej – w zależności od przypadku – kwalifikacji okoliczności, która może być uznana za taką sytuację nadzwyczajną, która uzasadniania zastosowanie środka określonego danym przepisem. Dlatego nie sposób uznać, że wskazanymi przepisami Organ dopuścił się przekroczenia normy kompetencyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma racji Prokurator Regionalny podnosząc, że rozwiązanie przyjęte w § 3 ust. 2 pkt 9 Programu, stanowi o przekroczeniu normy kompetencyjnej z art. 11 a ust. 5 u.o.z. Według Prokuratora, wskazanym przepisem Programu prawodawca lokalny, postanowił o obciążeniu kosztami wszczepienia mikroczipa podmiot inny niż gminę w przypadku znakowania zwierząt bezdomnych odłowionych na terenie Gminy. Jak podnosił przy tym Prokurator, brak jest podstawy do nakładania obowiązku ponoszenia kosztów związanych z realizacją celów programu na inne podmioty niż gminne (art. 11 ust. 5 u.o.z.). Jednakże, w ocenie Sądu, na gruncie kontrolowanego przepisu nie zachodzi sytuacja podnoszona przez Prokuratora. Zgodnie z preambułą do kontrolowanego Programu porzucenie zwierząt przez właścicieli oraz ucieczki zwierząt należą do głównych przyczyn bezdomności zwierząt. Jak wynika z art. 11a ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt jest jednym z podstawowych obowiązków nałożonych na gminy wskazanym przepisem. Jednym ze skutecznych środków zapobiegających następstwom ucieczek zwierząt jest bez wątpienia ich znakowanie. Jak podnosił uchwałodawca w preambule do kontrolowanego Programu, elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt to jedna z głównych metod zapobiegania ich bezdomności. W ocenie Sądu, o ile zatem znany jest właściciel zwierzęcia, to tym samym w ramach zapobiegania bezdomności zwierząt, uzasadnione jest aksjologiczne obciążenie go kosztami wszczepienia mikrochipa. Nie może umknąć uwadze zarazem, przyjęta przez Organ konstrukcja norm zawartych w § 3 Programu. Sąd wskazuje, że § 3 ust. 2 pkt 6 Programu, odnosi się do ogólnych założeń ustawowych, że koszty realizacji Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi ponosi Gmina. Odrębną od zadania Gminy jest natomiast kwestia tego rodzaju, że osoby utrzymujące zwierzę (art. 9 u.o.z.), poprzez odpowiedzialne zachowania mogą i powinny przyczyniać się do zapobieganiu zjawiska bezdomności zwierząt. Stąd w § 3 ust. 2 pkt 8 Programu przypomnienie właścicielom zwierząt o możliwości znakowania zwierzęcia, poprzez wszczepienie pod skórę mikroczipa, zgodnie z uchwałą Nr XVII/172/2015 Rady Gminy Szczecinek z dnia 6 listopada 2015 r. Treść § 3 ust. 2 pkt 9 Programu i zawarty w nim obowiązek poniesienia kosztów znakowania zwierzęcia na koszt jego właściciela (nie chodzi wówczas o zwierzę bezdomne) jest tym samym prawidłową konsekwencją, poprzedzającej go normy Programu z § 3 ust. 2 pkt 8. Sąd I instancji nie podzielił ponadto zarzutu Prokuratora Regionalnego, że § 3 ust. 3 Programu nieprawidłowo konkretyzuje realizację obligatoryjnego zadania Gminy w zakresie m.in. sterylizacji, kastracji oraz usypiania ślepych miotów. Jak podnosił Prokurator uczyniono to nieprawidłowo odnosząc się wyłącznie do bezdomnych psów i kotów, podczas gdy ustawa nie zna takiego ograniczenia w przypadku usypiania ślepych miotów (art. 11 a ust. 2 pkt 6 u.o.p.z.). Sąd I instancji ponownie uznał za konieczne odwołanie się do preambuły do przyjętego zaskarżoną uchwałą Programu. Uchwałodawca wskazał w nim na wstępie, że większość działań określonych w Programie dotyczy psów i kotów, ponieważ skala bezdomności tych zwierząt na terenie Gminy Szczecinek jest największa. Uwzględniając zatem podstawowe założenia, które wyżej powołano, nie będzie istotnym naruszeniem prawa sformułowanie § 2 ust. 1 i 2 Programu, w sposób generalny, gdzie mowa jest ogólnie o zwierzętach objętych Programem, a następnie uszczegółowienie realizacji założonych celów w sposób określony w § 3 ust. 3 Programu, skoro w większości skala bezdomności dotyczy właśnie w tej Gminie psów i kotów. Dokonując wykładni funkcjonalnej i celowościowej ostatniego ze wskazanych przepisów, nie powinno być wątpliwości, że w świetle art. 11 a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.o.z., zakresem objętym sterylizacją mogą być objęte także inne gatunki zwierząt bezdomnych w Gminie, o ile znajdzie to swoje uzasadnienie w wartościach wyrażonych w art. 1 i art. 5 u.o.z. Uwzględniając powyższe, za pozorną należy uznać sprzeczność § 3 ust. 3 z normą § 3 ust. 2 pkt 6 Programu, wobec użytego w tym ostatnim przepisie wyrazu "zwierzęta", która to wątpliwość nie nasuwa się stosując inny rodzaj wykładni przepisu niż wykładnia językowa. Sąd I instancji nie podzielił także zastrzeżeń Prokuratora Regionalnego kierowanych do § 3 ust. 4 Programu, w którym określono sposoby opieki nad kotami wolno żyjącymi. Dotyczyło to użycia w ww. regulacji pojęć uznawanych przez Prokuratora za niedookreślone, niejednoznaczne, a mianowicie: "niesprzyjające warunki zimowe przy ujemnych temperaturach" oraz "siedliska ludzkie". Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że uchwały będące aktami prawa miejscowego są aktami normatywnymi, a więc aktami zawierającymi normy generalne i abstrakcyjne, które stanowią element systemu prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązują one na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Normy abstrakcyjne to normy określające w sposób powtarzalny i pozakontekstowy treść nakładanego na adresata normy obowiązku. Normy generalne to z kolei normy, których adresaci wskazani są ogólnie. Wskazanie takie może nastąpić poprzez cechy rodzajowe czy klasy ogólne, czy poprzez okoliczności w których znajdzie się adresat. Do klauzul generalnych będących częścią przepisu prawnego zalicza się: zwroty językowe, które mają być celowo nieostre lub niedookreślone; o charakterze oceniającym, a więc wymagające od podmiotów stosujących prawo określonych wartościowań; odsyłające do kryteriów pozaprawnych; stwarzające luz decyzyjny. Dla zapewnienia aktualności i skuteczności aktu prawa miejscowego, konieczne jest zachowanie elastyczności zarówno na etapie tworzenia norm prawnych, jak i później przy wykładni przepisów lokalnych. Jest to zgodne z nauką prawa i powszechnie stosowane w przypadku aktów normatywnych. Uwzględniając zatem ww. założenia, nie znajduje potwierdzenia zarzut Prokuratora Regionalnego, że sformułowanie § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 Programu godzi w zasadę prawidłowej legislacji i stanowi o istotnym naruszeniu art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 u.o.z., każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, przez co rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Trzeba przy tym pamiętać, że we wskazanym przepisie mowa jest o opiece nad kotami wolno żyjącymi. Jak wynika z art. 21 u.o.z., zwierzęta wolno żyjące stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu, z wyjątkiem tych, o których mowa w art. 33a ust. 1 (patrz także art. 4 pkt 2 u.o.z.). Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Natomiast przez zwierzęta wolno żyjące rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Wynika z powyższego, że zwierzęta bezdomne i zwierzęta wolno żyjące zostały inaczej zdefiniowane przez ustawodawcę, nie są to pojęcia tożsame. Stąd takie a nie inne sformułowanie obowiązku dokarmiania zwierząt. Z natury swej zwierzęta dziko żyjące bytują w warunkach niezależnych od człowieka, funkcjonują w środowisku naturalnym, przyzwyczajone są do zmiennego klimatu Polski. Zaś ich dokarmianie w warunkach określonych Programem dotyczy przypadków wyjątkowych. Najczęściej ma to miejsce w okresie zimowym, gdzie występują temperatury ujemne, a warunki niesprzyjające (np. zawieje i zmiecie śnieżne, skrajnie niska temperatura powietrza). Nie można wykluczyć, także innych niekorzystnych czynników, które będą uzasadniały pomoc wolno żyjącym kotom, tak więc jakiekolwiek uszczegółowienia zawartych we wskazanej normie sytuacji, mogłyby niweczyć skuteczność Programu. Uwagi te dotyczą zarazem i zakresu, i podmiotów, które będą sprawować opiekę nad kotami wolno żyjącymi. W świetle art. 11a ust. 2 u.o.z. nie powinno budzić wątpliwości, że o ile będzie to konieczne, pomoc wolno żyjącym kotom może być udzielana we wszystkich okresach roku (nie tylko zimą) i nie powinna się ona sprowadzać tylko do dokarmiania. W zaskarżonym Programie zwrócono szczególną uwagę na okres, w którym koty wolno żyjące zwykle potrzebują wsparcia człowieka, poprzez dokarmianie. Jeżeli zaś mowa o podmiotach realizujących ww. obowiązek, to zgodnie z § 1 ust. 2 Programu, podmiotami odpowiedzialnymi są Gmina, Schronisko (wymienione w § 1 ust. 1 pkt 2), oraz Zakład Leczniczy (wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 4). Podkreślenia wymaga, że w § 1 ust. 3 Programu wskazany został koordynator Programu – Wójt Gminy Szczecinek. Stosownie do § 3 ust. 4 pkt 2 dokarmianie może być prowadzone także przez osoby fizyczne. Użyty w tym przepisie zwrot "może" wskazuje na katalog otwarty podmiotów, które mogą współpracować z Gminą przy dokarmianiu kotów wolno żyjących. Natomiast uszczegóławianie tego rodzaju kwestii jak ilość i częstotliwość wydawania karmy podmiotom, które będą współpracowały z Gminą wydają się nadmiernym formalizmem. Uwzględniając charakter zwierząt wolno żyjących, nie powinno budzić wątpliwości, że ich bytowanie dotyczy miejsc, gdzie nie mieszka i nie funkcjonuje stale człowiek (np. domów, miejsc wykonywania pracy, np. zakładów czy gospodarstw rolnych). Zawsze przy tego rodzaju klauzulach możliwe jest posłużenie się przez adresata normy objętej uchwałą wykładnią językową przepisu. W przypadku dyrektywy języka potocznego rozumie się tu język, w jakim na co dzień porozumiewają się ludzie, w szczególności w jego pisemnej literackiej odmianie. Końcowo Sąd I instancji zauważył, że Program ma charakter aktu obowiązującego w czasie – uchwala się go na rok. Stąd kwestionowanie go w okresie nieodległym od utraty przez niego mocy obowiązującej stawia pytanie o ważenie proporcji między kalibrem naruszenia a skutkiem jaki się chce osiągnąć, nie wyłączając tu skutków społecznych czy finansowych. W ocenie Sądu ważenie interesów w tej konkretnej sprawie skutkować powinno przydaniem racji Radzie Gminy. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Prokurator, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 1, 2 oraz 5 u.o.z., a także art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że nie stanowi: a) przekroczenia normy kompetencyjnej regulacja polegająca na zamieszczeniu w programie przepisów: - dotyczących zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy (§ 2 ust. 1 pkt 10 oraz § 3 pkt 9 załącznika do uchwały); - wskazujących, że celem programu jest zapewnienie miejsca bytowania dla zwierząt gospodarskich odebranych właścicielom na podstawie przepisów prawa lub w wyniku zdarzeń losowych (§ 2 ust. 1 pkt 7 załącznika do uchwały) oraz stanowiących, że zwierzę odebrane czasowo właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji Wójta Gminy Szczecinek, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 1a u.o.z., w celu zapewnienia mu właściwej opieki podlega przekazaniu pod opiekę gospodarstwu rolnemu, wskazanemu w uchwale (§ 3 ust. 6 załącznika do uchwały); - określających, że koszty wszczepienia mikroczipa ponosi właściciel zwierzęcia (§ 3 ust. 2 pkt 9 załącznika do uchwały); b) niewypełnienia normy kompetencyjnej regulacja: - § 3 ust. 3 załącznika do uchwały przewidująca sterylizację i kastrację, a także usypianie ślepych miotów wyłącznie bezdomnych psów i kotów, a nie bezdomnych zwierząt; - § 3 ust. 4 załącznika do uchwały określająca jako zasady opieki nad kotami wolno żyjącymi wyłącznie kwestii związane z ich dokarmianiem, tj. z pominięciem innych form opieki, a także dokarmianiem wyłącznie w okresie zimowym, tj. z pominięciem pozostałych pór roku; - określająca w programie (§ 4 ust. 2 załącznika do uchwały) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w sposób zbiorczy, obejmujący po kilka zadań, co nie pozwala wskazać jaka konkretnie kwota jest przeznaczona na konkretne zadanie, a nadto z pominięciem wskazania finansowania zadania w postaci edukacji mieszkańców Gminy, a także określająca podwójnie finansowania tych samych zadań; 2. art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię sprowadzającą się do tego, że nie stanowi istotnego naruszenia zasady prawidłowej legislacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa: a) zawarcie w § 3 ust. 2 pkt 6 oraz § 3 ust. 3 załącznika do uchwały wewnętrznie sprzecznej regulacji wskazującej na obowiązkową sterylizację i kastrację - w pierwszym przypadku - bezdomnych zwierząt, w drugim - wyłącznie bezdomnych kotów i psów; b) posłużenie się w § 3 ust. 4 załącznika do uchwały pojęciami "niesprzyjające warunki zimowe przy ujemnych temperaturach" oraz "siedliska ludzkie", które są pojęciami niedookreślonymi i nieprecyzyjnymi, a przez to uniemożliwiającymi jednoznaczne odkodowanie treści normatywnej danego przepisu. Wobec powyższego Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nadto, zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów kasacji należy zauważyć, że problemem w sprawie pozostaje kwestia przypisania w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, odrębnych kwot dla każdego z zadań wskazanych w programie jako istotne naruszenie prawa. Powyższa kwestia odpowiadają zarzutom naruszenia prawa materialnego postawionym w badanej skardze kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, iż stosownie do art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy, wypełniając obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia im opieki oraz ich wyłapywania, corocznie do dnia 31 marca określa w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zadania tegoż programu w sposób nie enumeratywny wymienia art. 11a ust. 2 u.o.z. Z kolei art. 11a ust. 5 u.o.z., uszczegóławiając program podaje, iż zawiera on wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Nadto przepis ten stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Powyższa regulacja prawna stała się powodem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie uznaje, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, ma on jednak zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony uchwała w powyższym zakresie stanowi akt planowania, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z przepisów u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 703/20, źródło CBOSA). Z tego też powodu podkreśla się, że precyzyjne wskazanie w corocznym programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań przewidzianych w tym programie może być trudne, a nawet niemożliwe. Tym niemniej należy mieć na uwadze, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. posługuje się sformułowaniem "program zawiera", co oznacza konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego programu. Podkreśla się, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 703/20, źródło CBOSA). Prawodawca lokalny zobowiązany zatem został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2341/22, źródło CBOSA). Skoro zatem uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań, to tym samym pozostawiła w tym zakresie swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą powołanych przepisów. Powyższe nie tylko nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania, ale także przerzuca na organ wykonawczy gminy pełną swobodę w wydatkowaniu środków przewidzianych ogólnie w uchwale. Narusza natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania na poszczególne zadania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Natomiast stanowi naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków ogólnie przewidzianych na realizację celów ww. programu. Stąd też wydatkowanie przez organ wykonawczy gminy ogólnie wskazanych środków stanowi konsekwencje naruszenia prawa przez organ stanowiący gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1321/22, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 12/24, źródło CBOSA). Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż na gruncie rozumienia powyższej regulacji prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się także stanowisko wskazujące, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania odrębnych kwot dla każdego zadana przedmiotowego programu, a wystarczające jest ogólne wskazanie zasad finansowania zadań programu. Ze stanowiskiem tym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgadza się z przyczyn powyżej przedstawionych, dostrzegając jednocześnie w tym wyniku wykładni ww. przepisów zagrożenie dla prawidłowego wykonania ww. zadania gminy, w sytuacji braku pewności warunków realizacji poszczególnych zadań ww. programu. Powyższe pozwala uznać, iż zaskarżony wyrok oparty został na błędnej wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., a w konsekwencji nieprawidłowo uznał, że w powyższym zakresie nie doszło uchwałą Rady Gminy Szczecinek do istotnego naruszenia prawa. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej postawione zostały zarzuty naruszenia art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 11a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz z art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. określa obligatoryjne treści, jakie powinny być zawarte w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 472/23, źródło CBOSA). Tym samym organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie ww. programu nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. Jakkolwiek nowelizacja przepisów u.o.z. dokonana ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016, poz. 2102) stworzyła dla organu gminy możliwość zawarcia w programie także innych zadań niż wymienione wprost w u.o.z., przez które realizować będzie cele ustawowe w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, to z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej kwantyfikator "w szczególności" wynika, że proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny (zob. K. Kuszlewicz, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 11a). W takiej sytuacji niedopełnienie obowiązku przez organ stanowiący gminy i pominięcie w uchwale obligatoryjnej treści skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu (vide: G. Lubeńczuk [w:] E.Kruk (red.), Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, WKP 2024, uwagi do art. 11a; E. Kruk, Development of the Polish legal regulations on homeless animals, RNP 2020/4/77; M. Rudy, Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako podstawowa forma realizacji zadania gminy z zakresu opieki nad zwierzętami, ST 2018/9, s. 31–41). Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.