II SA/Go 51/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2016 r., nr XXIX/167/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 21 ust. 2 pkt 1.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwalę Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XXIX/167/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. 2019 r. poz. 2010) poprzez wskazanie w kwestionowanym przepisie, że do obowiązków właścicieli psów należy również prowadzenie psa na uwięzi, zwolnienie psa ze smyczy może nastąpić na terenie ogrodzonym, nie pozwalającym na swobodne jego wydostanie się z nieruchomości pod warunkiem pełnienia stałego dozoru nad zwierzęciem. Zdaniem skarżącego powyższy zapis uchwały wykracza poza delegację ustawową, a także stanowi naruszenie art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy jest aktem prawa miejscowego. Przyznane gminie kompetencje do podjęcia przedmiotowej uchwały zostały ściśle określone w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wobec czego w uchwale nie można zamieszczać przepisów, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe. Zgodnie z art. 2a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych osoba niepełnosprawna nie ma obowiązku zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj niepełnosprawności. Zaskarżona uchwała nie przewiduje wyjątku wynikającego z w.w. przepisu ustawy. Ponadto skarżący zauważył, że poza grupą psów uznanych normatywnie za agresywne zasadne jest odmienne ustalenie reguł dotyczących psów z natury łagodnych, przyjaznych człowiekowi, wykorzystywanych w dogoterapiach, szkolone jako ratownicze, poszukujące ludzi zasypanych pod gruzami, przez lawiny śnieżne, poszukujące ludzi zagubionych, a także grupa małych, karłowatych psów towarzyszących. Jako słuszny uznał skarżący pogląd wyrażany w orzecznictwie, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz poinformował, że uchwałą z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr XXI/185/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rada Miejska z dniem 1 lipca 2020 r. uchyliła zaskarżoną uchwalę. W związku z powyższym wniesioną w sprawie skargę organ pozostawił do rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską uchwałą z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr XXI/185/2020 nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, dlatego zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94). Z kolei w uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a Rada Gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07). Z tych powodów, pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały w całości z dniem 1 lipca 2020 r., Sąd rozpoznał zarzut skargi dotyczący § 21 ust. 2 pkt 1 oraz uznając jego zasadność, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność w.w. przepisu uchwały. Wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W analizowanej sprawie zasadny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez podjęcie regulacji o treści zawartej w § 21 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z w.w. przepisem: "do obowiązków właścicieli psów należy również: na terenie gminy psa należy prowadzić na uwięzi. Zwolnienie psa ze smyczy może nastąpić na terenie ogrodzonym, nie pozwalającym na swobodne jego wydostanie się z nieruchomości pod warunkiem pełnienia stałego dozoru nad zwierzęciem". Celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przez zwierzęta domowe. Na podstawie omawianego przepisu organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 21 ust. 2 pkt 1 uchwały nie uwzględnia celów normy zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Kwestionowany przepis uchwały ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia, a w konsekwencji prowadzić może do naruszenia w.w. powołanej zasady humanitaryzmu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r/ sygn. akt II OSK 2980/15). Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zaznaczyć jednocześnie należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12). Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" (§ 1), a "kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany" (§ 2).Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w o ochronie zwierząt. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi bez uwzględnienia ich cech i innych uwarunkowań stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w omawianej części. Ponadto wprowadzony uchwałą zakaz nie uwzględnia sytuacji szczególnych, jak choćby przewidzianej w art. 2a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie ma obowiązku zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Zauważyć również trzeba, że w omawianym przepisie organ postanowił, iż zwolnienie psa ze smyczy może nastąpić na terenie ogrodzonym, nie pozwalającym na swobodne jego wydostanie się z nieruchomości, nie określając przy tym co należy rozumieć przez użyte w tym przepisie pojęcie: "teren ogrodzony, nie pozwalający na swobodne jego wydostanie się", w szczególności – czy pojęcie to oznacza również teren ogrodzony dostępny dla ogółu ludności, czy też ogrodzony teren prywatny. Ogólnikowość powyższych sformułowań może być przyczyną trudności w egzekwowaniu obowiązków nałożonych na adresatów zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ) stwierdził nieważność § 21 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały.