II SA/Ke 172/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2026 r. znak: WOA.7721.107.2025 nr 3/2026 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę.

Decyzją z 13.01.2026 r. znak: WOA.7721.107.2025 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (zwanego dalej "PINB") z 2.09.2025 r. znak: PINB-SO.5140.25.2024.IV, podjętej po rozpatrzeniu sprawy wykonania tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. M. [...] w Kielcach i nakładającej na A. M. i J. R., jako właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. M. [...] w Kielcach (zwanych też dalej "inwestorami") obowiązek wykonania przy ww. budynku w terminie do 20.11.2025 r. robót budowlanych, polegających na doprowadzeniu przydomowego betonowego tarasu do stanu zgodnego z przepisem § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", przez skrócenie go w ten sposób, aby jego odległość od południowej granicy działki nr ewid. [...] wynosiła co najmniej 1,5 m (wylewkę betonową na szerokości 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] w części południowej na, z określeniem, że roboty należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i legitymującej się aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z pouczeniem, że o wykonaniu nałożonego obowiązku należy powiadomić PINB, w celu zapobieżenia wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce: nałożył na właścicieli obowiązek wykonania przy ww. budynku w terminie do 30.04.2026 r. robót budowlanych polegających na skróceniu tarasu w ten sposób, aby jego odległość od południowej granicy działki nr ewid. [...] wynosiła co najmniej 1,5 m (wylewkę betonową na szerokości 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] w części południowej należy rozebrać), z określeniem, że roboty należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i legitymującej się aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z pouczeniem, że o wykonaniu nałożonego obowiązku należy powiadomić PINB w celu zapobieżenia wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W wyniku pisma Z. L. z 17.04.2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili 23.04.2024 r. kontrolę na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. M. [...] w Kielcach, stwierdzając, że od strony południowej istniejącego na działce budynku wykonano utwardzenie terenu zaprawą betonową na powierzchni około 3,10 x 6,50 m. J. R. oświadczył, że wykonane utwardzenie stanowi dojście do budynku. Pismem z 15.05.2024 r. organ I instancji poinformował Z. L., że w niniejszej sprawie nie doszło do realizacji żadnego obiektu, gdyż wykonano jedynie utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, nie wymagające pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia. W piśmie z 26.05.2024 r. Z. L. zarzuciła, że organ załatwił sprawę "luźnym pismem", nie wydając rozstrzygnięcia, dodatkowo argumentując, że doszło do wykonania tarasu, nie zaś utwardzenia terenu. Pismem z 3.06.2024 r. PINB zawiadomił strony, że w dniu 23.04.2024 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące tarasu przy budynku mieszkalnym przy ul. M. [...] w Kielcach. W dniu 25.06.2024 r. pracownicy PINB stwierdzili, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, który od strony północno - wschodniej sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr ewid. [...] przy ulicy M. [...]. Od strony południowo - wschodniej przedmiotowego budynku, w narożu budynku wykonano wylewkę betonową na gruncie na terenie o wymiarach ok. 3,18 x 6,33 m. Grubość wylewki wynosi od ok. 0,12 m do około 0,31 m. Wykonana wybetonowana powierzchnia przylega do ogrodzenia pomiędzy działką nr ewid. [...] a działką nr ewid. [...]. Ponadto od strony wschodniej znajduje się uchwyt metalowy (kotwa). Inwestor oświadczył do protokołu oględzin, że na początku kwietnia 2024 r. wykonał utwardzenie betonowe służące jako wejście do budynku. Zamontowany uchwyt metalowy (kotwa) ma służyć jako oparcie łuku ozdobnego na rośliny ozdobne, nie będzie to słup lecz jakiś mały słupek. Ponadto, utwardzona powierzchnia betonowa jest na jego działce i nie przylega bezpośrednio do ogrodzenia, a uprawniony geodeta wykonał pomiary działki i z pomiarów tych wynika, że ogrodzenie oddzielające działkę przy ul. M. [...] od działki sąsiada jest przemieszczone w kierunku jego działki o około 23 cm. Z. L. oświadczyła do protokołu oględzin, że ogrodzenie "według starego słupka" przebiega około 20 cm w jej działce, jej zdaniem wykonano taras, a teren od strony wschodniej został podniesiony o ok. 20 cm. W piśmie z 14.08.2024 r. inwestorzy opisali działania polegające na zlikwidowaniu schodów zewnętrznych i wykonaniu chodnika, sprzeciwiając się tezie, że utwardzenie przekracza granicę działki. Mając na uwadze powyższe PINB wydał decyzję z 1.10.2024 r., umarzając w całości postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu w sprawie wykonania tarasu przy ww. budynku mieszkalnym. Decyzją z 9.12.2024 r. ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania Z. L., uchylił ww. decyzję z 1.10.2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że z uwagi na grubość warstwy wylanego betonu nie zostało wykonane utwardzenie terenu, lecz został wybudowany przydomowy taras naziemny o powierzchni 20,13 m2, a zatem jego wykonanie nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia, naruszono jednak przepisy dotyczące odległości od granicy. W toku ponownie prowadzonego postępowania pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 8.01.2025r. oględziny na ww. działce, ustalając, że przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie są obecnie prowadzone żadne prace remontowe. Przed wejściem głównym do budynku został wykonany niezadaszony przydomowy taras naziemny o długości ok. 6,35 m i szerokości od ok. 3,05 m do ok. 3,18 m. Płyta tarasu wykonana jest z betonu o grubości od ok. 0,14 m do ok. 0,35 m przy wschodniej stronie budynku, ze spadkiem skierowanym na wschodnią stronę działki. Wylewka nie jest zbrojona, brak jest widocznych zamocowań kotwy w wylewce betonowej. Odległość od krawędzi tarasu do ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...] wynosi około 2,5 cm. Inwestor przedłożył mapę geodezyjną z wytyczoną przez uprawnionego geodetę południową granicą działki nr ewid. [...]. Pełnomocnik inwestorów oświadczył do protokołu oględzin, że nie zgadza się z kwalifikacją utwardzenia terenu jako tarasu, stwierdzając że w momencie zakupu nieruchomości istniała wylewka betonowa, która została wyremontowana. Pełnomocnik Z. L. oświadczyła, że wykonany został taras, z którego wody spływają na jej działkę. Wyrokiem z 27.02.2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 18/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA") oddalił sprzeciw inwestora od ww. decyzji kasacyjnej ŚWINB. Pismem z 25.08.2025 r., skierowanym do organu I instancji, Z. L. poinformowała o fakcie wybudowania 20.08.2025 r. zadaszenia przedmiotowego tarasu i innych robotach, wykonanych od 18.08.2025 do 22.08.2025. Mając na uwadze powyższe PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", wydał opisaną na wstępie decyzję z 2.09.2025 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu przydomowego betonowego tarasu do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu od ww. decyzji inwestor zarzucił naruszenie przepisów: - art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do uznania, że wybudował taras - podczas gdy dokonał jedynie utwardzenia terenu przed budynkiem; - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia przez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw; - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. przez sformułowanie sentencji decyzji w sposób niejasny, powodujący wątpliwości co do sposobu jej wykonania. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik Z. L. wystąpił z wnioskiem o uzupełnienie decyzji, wywodząc, że nakaz powinien zostać rozszerzony o rozstrzygnięcie odnośnie wykonanego zadaszenia przydomowego tarasu. Po analizie sprawy ŚWINB pismem z 24.10.2025 r., działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., zwrócił akta sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania, tj. przeprowadzenia dodatkowych czynności kontrolnych, w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego przedmiotowego tarasu, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości wykonania decyzji, wobec informacji o oparciu na tarasie słupów. Pracownicy PINB przeprowadzili 19.11.2025 r. kontrolę na ww. działce, powtarzając dotychczasowe ustalenia podstawowe co do istnienia tarasu przydomowego naziemnego o ww. wymiarach, dodając że nad tarasem zostało wykonane zadaszenie nad wejściem do budynku – o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachodachówki. Konstrukcja drewniana składa się ze słupów o przekroju 14 x 14 cm, belek, oraz siedmiu krokwi. Część konstrukcji zadaszenia zabudowana została izolacją termiczną ze styropianu tworzącą ocieplenie ściany wschodniej i południowej budynku. Podczas kontroli zmierzono, że odległość od skrajnego słupa do południowego ogrodzenia z działką nr ewid. [...] wynosi ok. 1,59 m. Odległość skrajnej krokwi zadaszenia od południowego ogrodzenia z działką nr ewid. [...] wynosi ok. 1,70 m. Na zewnętrznej krokwi wykonana jest obróbka blacharska z blachy płaskiej wywiniętej w rolkę. Wody opadowe z zadaszenia przejmowane są przez rynnę i odprowadzane na teren działki własnej nr ewid. [...]. Ustalono, że zadaszenie nad wejściem do budynku zrealizowane zostało na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce nr ewid. [...], dokonanego przez inwestora 15.07.2025 r., uzupełnionego 18.08.2025 r. W rezultacie Prezydent Miasta Kielce wydał na podstawie przepisu art. 30 ust. 5a w związku z art. 29 ust 3 pkt 1 lit. a, art. 30 ust. 4c i art. 35 ust. 1 ustawy zaświadczenie z 26.08.2025 r., informujące o braku sprzeciwu do tego zgłoszenia. Pełnomocnik inwestora oświadczył do protokołu oględzin, że kwestia kwalifikacji utwardzenia terenu przed wejściem do budynku nie jest przesądzona, gdyż WSA, rozpatrując sprzeciw, nie mógł odnieść się do kwestii materialnoprawnej. Ze względu na legalne wybudowanie zadaszenia ewentualny nakaz rozbiórki części utwardzenia przed wejściem do budynku należy uznać za zbyt daleko idący – jako ingerujący w legalnie wybudowaną część obiektu. Inwestorka przedłożyła szkic geodezyjnego pomiaru budowy zadaszenia wejścia do budynku, zgodnie z którym skrajny słup zadaszenia usytuowany jest w odległości 1,71 m od granicy, która położona jest poza linią ogrodzenia. ŚWINB, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy opisanej na wstępie decyzji, przytoczył również art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 29 ust. 2 pkt 31, wskazując na wykonanie przydomowego tarasu naziemnego o powierzchni zabudowy 20,13 m2 – a zatem mniej niż 35 m2, od której to wartości przewidziano wymóg uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Jednocześnie wyjaśniono, że grubość elementu betonowego sięgająca 35 cm nakazuje uznać, że wykonany został taras przydomowy, nie zaś zwykłe utwardzenie terenu. Niezależnie od powyższego wskazano, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50-51 ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach – co wynika z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 października 2016r., sygn. akt II OPS 1/16. Przepis § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Oznacza to, zdaniem ŚWINB, że przedmiotowy przydomowy taras naziemny sięgający do linii ogrodzenia, narusza przepisy dotyczące odległości od granicy. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy znajduje zastosowanie m.in. do przypadku określonego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, tzn. do przypadku wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Przepis ten znajduje również zastosowanie do robót zakończonych – co wynika z treści przepisu art. 51 ust. 7. Z art. 51 i ustalonego orzecznictwa wynika łącznie, że jeśli efekt wykonanych robót budowlanych narusza przepisy techniczno-budowlane i nie można tego zmienić w drodze przeróbek, to należy stosować art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, natomiast jeżeli wykonane roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi w drodze przeróbek to należy nakazać wykonanie tych przeróbek na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że inwestorzy zrealizowali budowę przedmiotowego przydomowego tarasu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych przepisach techniczno-budowlanych, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy i co upoważnia do stosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w tej sprawie – ponieważ możliwa jest przeróbka tarasu doprowadzająca go do zgodności z przepisami. Organ I instancji zasadnie stwierdził, że taras wybudowany przy przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym narusza przepis § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, dotyczący odległości od granicy działki budowlanej i wymaga dokonania niezbędnych przeróbek w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, przy czym słusznie wskazano, że taras należy skrócić tak, aby jego odległość od granicy wynosiła 1,5 m. Ponadto PINB zasadnie ustalił, że według pomiarów uprawnionego geodety, zawartych na szkicu sytuacyjnym z 19.07.2024 r., granica między działką nr ewid. [...] i działką nr ewid. [...] nie pokrywa się z obecnym przebiegiem ogrodzenia między tymi działkami. W postępowaniu uzupełniającym organ I instancji ustalił, że pomimo wykonania, na podstawie zgłoszenia, zadaszenia nad wejściem do budynku, nadal możliwe jest wykonanie nakazanego skrócenia tarasu, bez kolizji z wykonanym zadaszeniem, odległym co najmniej o 1,59 m od granicy. PINB w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nie dokończył jednak zdania objaśniającego dodatkowo nałożony obowiązek. Ze względu na upływ czasu w toku postępowania odwoławczego wyznaczono nowy termin na wykonanie nałożonego decyzją obowiązku – do 1.03.2026 r. – wobec czego uchylono w całości decyzję PINB i rozstrzygnięto co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że grubość wykonanego elementu betonowego nie pozwala uznać go za utwardzenie terenu. Odnosząc się do wniosku o uzupełnienie decyzji stwierdzono, że zadaszenie wykonane zostało na podstawie zgłoszenia, a ponadto postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji przed wydaniem decyzji nie dotyczyło zadaszenia i w związku z tym nie jest możliwe orzekanie na temat, który nie był przedmiotem postępowania. W skardze, skierowanej na decyzję ŚWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, inwestor sformułował zarzuty naruszenia: - § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię pojęcia tarasu, - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 80 K.p.a. przez błędne zastosowanie, gdyż nie było do tego podstaw faktycznych, - art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy nakaz skrócenia tarasu nie koliduje z legalnie wybudowanym zadaszeniem, - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 140 k.c. przez nakazanie wykonania robót budowlanych sprowadzających się w istocie do rozbiórki utwardzenia (tarasu w ujęciu organów nadzoru) w części, co doprowadzi do unicestwienia legalnie wybudowanego zadaszenia nad ww. utwardzeniem. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: - dopuszczenie dowodu z dokumentów: projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i zaświadczenia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 26.08.2025 r. - na okoliczność legalnego wybudowania zadaszenia nad utwardzeniem terenu i tym samym wystąpienia kolizji między nałożonym obowiązkiem a prawem nabytym przez skarżącego; - uchylenie decyzji organów obu instancji, - zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że pojęcie tarasu nie posiada definicji legalnej, a w języku potocznym taras opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu; rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu. Taras tworzy przestrzeń do relaksu lub spotkań na świeżym powietrzu i jest dostosowany do charakterystyki architektonicznej budynku. O ile taras pełni funkcję użytkową i estetyczną, o tyle utwardzenie terenu służy poprawie nośności i trwałości podłoża. Powyższe ustalenia, jak stwierdził skarżący, mają swoje oparcie w przytoczonym przez niego orzecznictwie. Zgodnie z wyrokiem NSA z 28.09.2022 r., sygn. II OSK 1549/20, nie można z ustawy Prawo budowlane wyprowadzić ustawowej definicji "tarasu", jednak w praktyce pojęciem tym określa się zróżnicowane pod względem konstrukcyjnym i architektonicznym części budynku, składające się z płyty podłogowej z elementami wykończenia i metalowej balustrady, usytuowane na zewnątrz względem pomieszczeń mieszkalnych. Przytoczono również definicje tarasu z literatury branżowej. Na tej podstawie skarżący stwierdził, że żadne z wypowiedzi doktryny i orzecznictwa nie odwołują się przy wyjaśnianiu pojęcia tarasu do grubości elementu betonowego – tak jak to uczynił organ. Poza tą wypowiedzią brak zaś jakichkolwiek innych ustaleń w kwestii spełnienia przez przedmiot postępowania warunków uznania go za taras. Tymczasem doszło jedynie do utwardzenia terenu dojścia do budynku. Nie jest to przy tym część budynku otoczona balustradą, ale utwardzenie wykonane z uwagi na uprzednio grząski i podmokły grunt uniemożliwiający swobodne wejście do budynku. Nie jest to balkon tworzący przestrzeń do relaksu lub spotkań na świeżym powietrzu. Poza tym wykonane utwardzenie znajduje swoją kontynuację w postaci ścieżki prowadzącej do wiaty. Przez utwardzenie gruntu należy zaś rozumieć m.in. wylanie płyty betonowej. Wreszcie wydana decyzja uniemożliwia w rzeczywistości skarżącemu korzystanie z prawa nabytego na podstawie niewniesienia przez Prezydenta Miasta Kielce sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowej 14.05.2026 r.: - pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu decyzji PINB z 16.04.2025 r. na okoliczność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku należącego do skarżącego; - pełnomocnik uczestniczki Z. L. wniósł o oddalenie skargi; - uczestniczka A. M. poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja ŚWINB, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., którą uchylono decyzję PINB z 2.09.2025 r. i w to miejsce nałożono na inwestorów (w tym skarżącego) obowiązek wykonania przy budynku przy ul. M. [...] w Kielcach w terminie do 30.04.2026 r. robót budowlanych polegających na skróceniu tarasu w ten sposób, aby jego odległość od południowej granicy działki nr ewid. [...] wynosiła co najmniej 1,5 m (wylewkę betonową na szerokości 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] w części południowej należy rozebrać). Jak ustalono w trakcie postępowania w wyniku przeprowadzanych oględzin, na przełomie kwietnia i maja 2024 r. inwestorzy na należącej do nich działce wykonali wylewkę z betonu, prowadzącą do powstania płyty betonowej o wymiarach 6,35 m długości i od 3,05 do 3,18 m szerokości oraz grubości od 0,14 do 0,35 m. Okolicznością sporną w sprawie była kwalifikacja tak powstałej płyty, od tego zależało bowiem ustalenie, czy zastosowanie przez organy trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy i nakazanie wykonania określonych robót budowlanych było uzasadnione czy też nie. Zdaniem organu doszło w ten sposób do wykonania tarasu, zaś w ocenie skarżącego można tu mówić wyłącznie o utwardzeniu terenu, które nie wymaga reakcji organu nadzoru. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 22 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2. Wreszcie z art. 29 ust. 2 pkt 31 wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Niezależnie zatem od tego czy uznać efekt wykonanych w rozpatrywanym przypadku robót budowlanych za utwardzenie powierzchni gruntu, czy za taras, w świetle powyższych przepisów nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę czy choćby dokonanie zgłoszenia. Zgodnie jednak z § 12 ust 6 pkt 1 rozporządzenia odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Gdyby zatem uznać za prawidłowe stanowisko organów, z którego wynika że wykonane roboty doprowadziły do powstania tarasu, wówczas oznaczałoby to, że nie została zachowana odległość tegoż tarasu od granicy działki inwestorów z działką nr [...], która powinna wynosić zgodnie z przytoczonym przepisem rozporządzenia co najmniej 1,5m. Organ odwoławczy słusznie odwołał się w tej sytuacji do uchwały składu 7 sędziów NSA podjętej w dniu 3.10.2016 r. w sprawie o sygn. II OPS 1/16, w której przyjęto, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi zaś, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy te stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, z którego wynika, że na skutek wykonanych w niniejszym wypadku robót budowlanych doszło do powstania tarasu, do którego znajduje zastosowanie § 12 ust 6 pkt 1 rozporządzenia. Rzeczywiście pojęcie tarasu nie zostało zdefiniowane w sposób normatywny, niemniej jednak odwołując się do jego rozumienia językowego – także tego, które przywołano w skardze odwołując się czy to do definicji słownikowych, przyjmowanych w orzecznictwie czy na gruncie literatury branżowej, można wywnioskować że w praktyce pojęciem tym określa się zróżnicowane pod względem konstrukcyjnym i architektonicznym części budynku, składające się z płyty podłogowej z elementami wykończenia i metalowej balustrady, usytuowane na zewnątrz względem pomieszczeń mieszkalnych (tak NSA w wyroku z 28.09.2022 r., sygn. II OSK 1549/20), spełniające funkcję rekreacyjną, wypoczynkową, użytkową i estetyczną. W ocenie Sądu rację ma organ, że grubość wykonanej w tym przypadku wylewki sięgająca 35 cm (por. też fotografie wykonane np. w trakcie oględzin w dniu 8.01.2025 r.) jest jednym z głównych elementów mogących świadczyć o tym, że nie doszło w tym przypadku jedynie do utwardzenia terenu mającego – jak podnosi się w skardze – służyć wyłącznie poprawie nośności i trwałości podłoża (do tego wystarczyłaby wylewka o znacznie mniejszej grubości), ale że powstał w ten sposób swego rodzaju podest mający pełnić funkcję użytkową, rekreacyjną, o czym świadczy także sposób jego usytuowania względem budynku. Dodatkowo ocenę taką potwierdza zdaniem Sądu wykonane następnie (w sposób legalny, na podstawie zgłoszenia, co nie było kwestionowane) nad przedmiotową wylewką betonową zadaszenie, co najlepiej ukazują fotografie dołączone do protokołu kontroli z 19.11.2025 r. Jakkolwiek wokół wykonanego tarasu nie zamontowano balustrady, jednak zdaniem Sądu nie jest to element konieczny dla przyjęcia, że chodzi tu właśnie o taras, który wraz z zadaszeniem tworzy całość funkcjonalną o charakterze użytkowym, rekreacyjnym, nie pozostawiając wątpliwości, że celem wykonanych robót nie było wyłącznie utwardzenie terenu. Powyższa jednoznaczna ocena nie pozostawia w tym przypadku pola dla zastosowania art. 7a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jak wywiedziono, treść normy prawnej na skutek dokonanej wykładni ostatecznie nie pozostawia wątpliwości. Poza tym brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu z uwagi na ewidentnie sporne interesy stron (nota bene przepis nie posługuje się tu pojęciem "słuszny interes obywateli", jak ma to miejsce choćby w art. 7b K.p.a.). W świetle powyższych rozważań zasadne jest stanowisko organów dotyczące konieczności orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązku wykonania przy budynku inwestorów robót budowlanych polegających na skróceniu tarasu w ten sposób, aby jego odległość od południowej granicy działki nr ewid. [...] wynosiła co najmniej 1,5 m (wylewkę betonową na szerokości 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] w części południowej należy rozebrać). Nie można przy tym zgodzić się z tym, że wykonanie tak określonego obowiązku doprowadzi do "unicestwienia" legalnie wykonanego zadaszenia – nie ma bowiem zdaniem skarżącego technicznej możliwości "skrócenia tarasu" bez ingerencji w słup podtrzymujący legalnie wybudowane zadaszenie. Otóż jak ustalono w czasie oględzin w dniu 19.11.2025 r. odległość skrajnego słupa podtrzymującego zadaszenie od granicy z działką wynosi 1,59 m, a zatem nie ma przeszkód, by dokonać demontażu części tarasu i uzyskać prawidłową odległość od granicy (trzeba zauważyć, że orzeczenie w tym zakresie zostało wydane przez organ nadzoru budowlanego, którego pracownicy dysponują odpowiednią wiedzą specjalistyczną, pozwalającą na prawidłową ocenę skutków nałożonego obowiązku). Podkreślenia także wymaga, że nie chodzi tu o demontaż całego wykonanego tarasu, ale wyłącznie tej jego części, która pozostaje niezgodna z przywołanym wyżej przepisem rozporządzenia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że na chwilę obecną brak było podstaw do przyjęcia, by doszło do prawnego ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], a zatem na czas orzekania właściwym punktem odniesienia był stan ustalony przez organy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mógł mieć ponadto przesądzającego znaczenia fakt umorzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego na działce [...], wykazywany decyzją PINB z 16.04.2025 r. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.